全球气候治理：绿色救赎的最后希望？

     气候变化议题备受瞩目。自20世纪80年代联合国将“可持续发展”纳入战略以来，气候治理的框架不断发展。20世纪90年代末，《联合国气候变化框架公约》成为气候治理核心文件。2015年的《巴黎协定》设定了雄心目标，将全球平均气温升幅限制在1.5摄氏度以内。为实现这一目标，国际能源署提出“2050全球净零排放”的概念。

     然而，现实挑战重重。2022年，全球因疫情和地缘冲突导致能源供应链受创，全球能源危机爆发。一些国家回归传统能源，导致了碳排放再次上升。而根据2022年的统计数据，1月至9月的平均气温达到了143年以来排位第六高的水平。这再次凸显全球气候治理的迫切性。

▲ 美国总统气候问题特使约翰·克里曾于2023年7月到访北京。

      幸运的是，尽管地缘竞争加剧，一些大国仍在全球气候治理中寻求共识。11月3日，中国气候变化事务特使解振华与美国总统气候问题特使约翰·克里在加州会面，在推进气候变化行动与合作、推动UNFCCC迪拜大会议程等方面达成共识——这似乎暗示了人类各国的共同未来：围绕气候变化、绿色发展、碳中和等目标的竞争与合作亟待整合，而气候治理的进程也必须要走出“九龙治水”的尴尬局面，成为全球治理的系统性部分。据此，本文将简述主要碳排放国的生态气候政策，展望未来关键方向。

      十八大后，中国的发展理念发生根本性变化，环境保护不再被视为经济增长后的“次要目标”。在“绿水青山就是金山银山”理念的驱动下，生态环境保护被视为经济社会高质量发展的保障。对此，中国国家主席习近平在2020年9月联合国大会一般性辩论上提出，中国承诺在2030年前实现碳达峰，并在2060年实现碳中和。

      2021年，一系列有关新发展理念以及碳达峰、碳中和工作的指导文件正式下发，中国“30-60”双碳计划的政策体系初步构建。在10月，中共中央和国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，并提出了5个主要目标，即构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力。

      同时，意见也强调了实现碳达峰、碳中和需要坚持的原则，包括全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险。随后，国务院在同年印发了《2030年前碳达峰行动方案》，明确了各地区、各领域、各行业的目标任务，要求加快实现生产生活方式绿色变革，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上。自此，中国在应对气候变化以及气候治理方面的“1+N”政策体系形成，成为中国实现碳达峰与碳中和目标的规划蓝图与时间表。

      2022年，随着二十大落幕，碳达峰与碳中和目标再一次被强调，中国的双碳工作将重点关注碳排放总量与强度的双控。响应国务院在双碳工作中的顶层设计，各部门围绕清洁能源转型、节能降碳、工业领域碳达峰、城乡建设领域碳达峰、交通运输领域碳达峰等重点领域出台了一系列政策，从技术创新、人才培养、基础设施建设、财政支持体系等方面对双碳工作给予支持。

      美国长期是全球碳排放量最高的国家之一。从数据上看，美国的年二氧化碳排放量于2007年达到峰值61.4亿吨，并在之后开始降低（图表1-上）。而其碳排放量主要来自于以石油为主的化石原料燃烧（图表1-下）。

▲ 图表1-上：1929年至2021年，美国二氧化碳年排放量统计数值折线图。

▲ 图表1-下：1949年至2021年，美国碳排放来源统计折线图；图中主要碳排放来源上至下分别为石油（红线），天然气（紫线），煤炭（绿线）。来源：Our World in Data。

      然而自21世纪以来，美国当局在应对气候变化以及气候治理上的政策一直具有党派轮转的周期性特点。布什政府应对气候变化的态度消极，支持清洁能源的同时却反对限制排放；奥巴马政府则对此抱有雄心，希望在有关减碳和气候变化议题上建立美国的主导地位。2017年，时任总统特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，这导致全球气候治理严重受挫。而2021年，拜登上台后随即宣布美国重返该协定，发誓要完成“清洁能源革命与环境正义”，恢复美国在气候治理领域上的领导力。

      所谓“清洁能源革命”，即是减少美国对化石能源的依赖，实现清洁能源经济和净零排放目标；而“环境正义”则是从道德层面规定绿色发展应确保环境资源的公平分配和减少对有色人种和低收入社区的伤害。这一政策由短期方案和中长期方案构成，在重整国内制度安排、重返全球气候治理行列以及发展绿色科技产业三大支柱基础上，通过行政命令与立法、减排行动、提升清洁能源利用比率、低碳技术研发四个方面，实现美国100%清洁能源经济以及2050净零排放目标。

▲ 拜登押注于将气候变化置于美国能源政策的核心，推进“清洁能源革命”。

      除了重返《巴黎协定》外，拜登政府还发起了“领导人气候峰会”并重新规划了减排目标，在2022年的联合国气候变化大会上宣布包括气候援助在内的数项倡议，以及基于现有伙伴关系构建气候治理领域的双边与多边合作机制。

      欧盟长期以来都致力于积极推进气候变化治理和绿色转型。在现代欧洲，这一行动可以追溯至20世纪70年代罗马俱乐部《增长的极限》报告。2019年开始，冯德莱恩时期的欧盟提出了“绿色新政”并发展了欧洲绿色协定的内涵和实现路径，其中包括在2050年使欧洲成为世界上第一个碳中和的大陆。从内容上看，欧洲的绿色新政可以概括为1个核心目标、7个行动计划和5大政策支柱。

▲ 欧盟委员会主席冯德莱恩2023年2月宣布进一步加大对“绿色新政”的投资。

      1个核心目标即是应对气候变化。该协议的主旨是为了有效应对全球气候变化，并通过政策工具帮助欧盟向公平而繁荣的绿色社会过渡。

      7个行动计划涉及能源系统脱碳、工业战略和循环经济、建筑领域的绿色节能改造、可持续智能交通转型、食品系统绿色发展等。这些计划的细分领域即可归结为：（1）碳定价；（2）安全、可负担得起的清洁能源；（3）清洁循环经济产业；（4）可持续的绿色出行方式；（5）绿色农业；（6）生物多样性；（7）零污染目标，打造无毒环境；（8）将可持续性纳入欧盟主要政策；（9）将欧盟定位为全球绿色发展领导者；（10）利用市场机制，整合欧盟各国行动。

      具体到实施领域，有5大政策支柱对这些行动计划提供政策支撑，即绿色金融与投资保障、立法制定监管工具、出台科研投资框架、绿色外交和公共参与。这些措施将使得绿色可持续发展落实到经济社会各部门。

▲ 2021年欧盟就“绿色新政”核心内容达成一致后，冯德莱恩就曾呼吁争取欧盟在气候治理领域的领导地位。

      同时，欧盟的绿色新政还伴随着环境外交、国际贸易、碳税等领域，以重新对国际贸易以及跨国投资关系进行定义。通过这种拓展至全球范围的气候政策，欧盟试图希望在全球气候与环境治理领域重塑其身份，发挥欧盟在全球范围内的议程设置能力，将自身塑造为全球气候变化和环境保护的绿色领导者。

      作为后发工业国，印度是仅次于美国、中国和欧盟的第四大碳排放经济体。在其当下的经济结构当中，煤炭占其能源结构超70%。在2021年，印度消耗了18亿吨标准煤。在这样的背景下，印度总理莫迪于2021年11月在格拉斯哥举办的联合国气候变化框架公约（UNFCCC）第26届缔约方会议上，提出了于2070年实现净零排放的目标，并在2030年将其能源结构中50%转变为可再生能源。

      该目标离2050年净零之目标相去甚远，也使一些分析观察人士感到失望。然而，对于新德里来说，这也许是最佳中间地带，即能够参与全球气候变化治理，又不会损害自身发展。印度由于人口总量庞大因而碳排放总量较高。然而至2019年，其人均碳排放仅为1.9吨，远低于美国的15.5吨和中国的7.6吨。这也凸显了其在工业发展上对能源的紧迫需求。

▲ 印度总理莫迪在2021年11月格拉斯哥UNFCCC COP26上发表演讲。

      而在具体政策层面，印度的气候变化和环境保护政策延续自其于2008年发布的《气候变化国家行动方案》（NAPCCC），共有8项重要关注，即太阳能利用、提高能源效率、可持续人居、水力资源利用、喜马拉雅生态行动、森林修复、可持续农业和气候变化战略人才储备。同时，印度也通过立法和行政命令的方法，强制清退低效煤电厂、强制电网购买可持续电能、引入大型项目能源审计并加大对气候变化相关的公共卫生投入，以实施其行动计划。

      然而，就目前来看，印度对全球气候治理的贡献是相对薄弱的。而其与中国一同，在格拉斯哥会议中将文件中煤电“逐步淘汰”（phase out）修订为“逐步减少”（phase down），这也凸显了后发工业国家在面临气候变化问题的普遍困境。

      值得肯定的是，世界主要碳排放经济体已经注意到了应对气候变化的紧迫性。从《京都议定书》到《巴黎协定》再到即将到来的联合国气候变化迪拜大会，世界各主要经济体已经开始在在气候变化议题上采取行动，并取得一定成效。例如，中国强调了建设“绿色一带一路”的目标，显著减少了对煤电建设的支持，专向“小而美”的项目；而美国与上年度相比，于2023年减少了5%（即1.05亿吨）碳排放，并与2005年相比，减少碳排放达18%。然而，当下的世界应需对以下问题保持持续关注。

      第一，关注气候正义与公正转型问题。从国际合作层面看，气候正义与公正转型（just transition）主要在于是否能坚持“共同但有区别的责任”原则，在如何在全球气候治理同时，保障发展中经济体的发展权。从经济体内部层面看，应对气候变化的产业绿色转型需要考虑到诸如失业、补贴措施、社会保障体系、经济结构、能源结构、产业结构等一系列的社会和人权保障问题，以免造成短期社会失范。

▲ 人们在街头呼吁气候正义。

      第二，关注气候变化监管体系和标准建设问题。在气候变化共同行动中，对各行为体的行为一致性、承诺的可信度以及行为效果进行量化检验是困难的。虽然有研究指出，作出最大胆承诺的国家也作出了最可信的承诺，但气候治理监管体系和标准建设仍是必要的，可靠的监管数据也将成为各行为体承诺的最好支持。

      第三，全球气候治理的协同治理和领导力问题。全球气候变化体现出了“非传统安全”问题的特征，具有跨地区、跨领域的属性。然而，这并不意味着全球主要行为体不再是全球气候治理中的“主角”。事实上，其更加有赖于全球领导力和全球公共产品的提供，有赖于协同一致的合作机制建设——这也是对世界主要行为体全球领导力的要求与考验。

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[11] 新华社，《习近平谈新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略》，2017年10月18日，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-10/18/c_1121820368.htm

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[12] 新华社，《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话》，2020年9月22日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/22/c_1126527652.htm，访问日期：2023年11月7日。

[13] 新华社，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，2021年9月22日，

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