巴勒斯坦入联之旅，联合国大会与安理会的权力游戏
作者：莫祖明，民智国际研究院副秘书长、助理研究员
郑靖茹，民智国际研究院研究助理
原标题：《从巴勒斯坦入联看联合国大会与安理会的权力沉浮》
今年4月初，巴勒斯坦加入联合国的申请在时隔13年后于安理会再获审议，却惨遭美国一票否决。5月10日，联合国大会（以下简称“联大”）第十届紧急特别会议以高票赞成压倒性通过决议，认定巴勒斯坦国符合《联合国宪章》规定的联合国会员国资格，应被接纳为联合国会员国，并据此建议安理会重新审议巴勒斯坦的正式入联申请。众所周知，联大决议并不具备强制性法律约束力。一向被国际社会和公众冠以“软弱无力”标签的联大，为何还能反过来对安理会进行施压？
>>>> 联大的底气源于两个关键决议
巴勒斯坦的入联之旅可谓非常坎坷，其成功迈出这关键一步的背后，是联大被迫担起安理会职能的无奈。1950年，美国为了在朝鲜战争上绕开苏联的否决权，提出了联大第377号“联合一致共策”决议（"Uniting for Peace" Resolution）。该决议获通过后，催生了“联大紧急特别会议”机制，即如果安理会因缺乏一致意见无法就某一问题作出决定，大会可在24小时内召开紧急特别会议审议同一事项。根据《联合国宪章》第五章，“维护国际和平与安全”是安理会的职能，而“联大紧急特别会议”机制的核心便是在安理会失职的特殊情况下将这一职能扩展授予联大代为履行。联大紧急特别会议在历史上仅召开过十一次，其中第十届会议的主题是巴以问题中以色列对约旦河西岸和加沙地带的持续占领，早在1997年便首次召开，但随后多次休会，直至近日在美国一票否决了巴勒斯坦入联申请后才得以再次召开。
▲ 1956年，联合国大会就中东问题召开了第一届紧急特别会议。
自加沙危机爆发以来，安理会因缺乏共识而迟迟未能通过呼吁停火的决议。3月末难得获得通过的首份停火决议也并未能扭转加沙岌岌可危的局势。显然，安理会未能及时采取行动维护加沙的和平与安全。得益于第377号决议，联合国系统及时调整，通过联大对偏离运作轨道的安理会进行了“修正”。
俄乌冲突后，西方国家为限制俄罗斯使用否决权而提出并通过了联大第76/262号决议，规定如果安理会常任理事国使用否决权，联大应在之后的10日内召开一次大会正式会议，就投否决票所涉情势进行辩论。该决议作为几年来“安理会改革”中呼吁对否决权进行限制的少数成功案例，其主要目的是要求使用否决权的安理会成员对使用否决权背景作出解释。美国对于其否决巴勒斯坦入联申请的解释无法说服国际社会，因此第十届联大紧急特别会议得以召开并通过决议建议安理会重审巴勒斯坦入联申请。
▲ 美方表示，与以色列并肩建立巴勒斯坦国仍然是前进的方向，但这必须经过双方谈判。图为以色列驻联合国大使吉拉德·埃尔丹（左）和美国驻联合国副代表罗伯特·伍德（右）。
可见，上述的两个联大决议相辅相成，共同促成了巴勒斯坦入联的阶段性胜利：一方面，在联大第76/262号决议的要求下，美国不得不在联大的众多会员国面前对其使用否决权作出解释，而美国含糊其辞、被质疑是“双重标准”的辩解并未获得国际社会的认可，其司马昭之心在联大的聚光灯下昭然若揭；另一方面，联大第377号决议根据美国的辩解，认定此时安理会已无法发挥其维护和平与安全的职能，便有权召开联大紧急特别会议，将该职能交由更能代表国际社会的联大代为履行。
>>>> 安理会是否还能“维护国际和平与安全”？
近几十年来，安理会对巴以冲突的讨论呈现出相似的基本动态：美国利用否决权阻止对以色列的批评，而阿拉伯国家则团结广大发展中国家保卫巴勒斯坦人民。美国对以色列的无条件支持给安理会的国际信誉造成了极大的外交损害，也反映了安理会改革事宜刻不容缓。安理会改革的呼声主要集中在对否决权的限制上，例如2013年由联大第70/621号决议与安理会第2015/978号决议通过的“关于安全理事会打击种族灭绝罪、危害人类罪或战争罪的行动行为守则”提出了“不否决的责任”（指常任理事国在发生暴行时应自愿避免使用否决权），但该守则至今仅得到了法国和英国这两个常任理事国的签署。
此外，美国驻联合国大使琳达·托马斯·格林菲尔德（Linda Thomas-Greenfield）曾于2022年9月呼吁各常任理事国承诺捍卫并严格遵守《联合国宪章》，提出了包括捍卫《联合国宪章》、避免滥用否决权以及捍卫人权在内等六个准则。然而，近年来的安理会却愈发难以达成共识，维护和平的核心任务和机制似乎陷入瘫痪。
▲ 自冷战结束以来，安理会的构成和权利赋予一直存在争议。现如今，安理会的改革重点是使其工作更加透明，但具体行动仍然难以捉摸。
美国与韩国声称3月末通过的首份呼吁加沙停火的安理会决议虽具备约束力但并不具备强制执行力，无法采取强制措施，只因该决议并未援引《联合国宪章》第七章。然而，该辩解遭到了国际法学界的反驳，从该决议的强制性措辞、通过决议前的辩论和围绕决议情况的相关事实等多个角度均可看出该决议具有强制执行力。尽管在法理上站住了脚跟，但该决议在实际层面仍未能阻止以色列继续对拉法地区发动进攻。
与此同时，美方在强调准则时，实际行动却与之背道而驰，对巴勒斯坦入联事宜的一票否决，显然违背了自己所宣扬的原则，也暴露了其外交政策的双重标准。这样的安理会决议，即使获得了通过，也与那生来便缺乏强制执行力的联大决议如出一辙。作为当今最重要的多边议事平台，如今的安理会相较于“维护国际和平与安全的国际性机构”，更像是常任理事国利用“一票否决权”这一武器消除损害本国利益因素的修罗场，进一步加剧了国际格局的分裂。
反观联大，其决议虽然缺乏强制执行力，但近年来却屡次在其有限的职能范围内努力维护着国际和平与安全。例如，2022年的第七十七届联大通过了由联大附属机构特别政治和非殖民化委员会提出的决议，要求国际法院就巴以问题再次发表咨询意见。诚然，依据联大第76/262号决议而设立的新机制难免会使得联大逐渐变成不同利益集团开展骂战的场所，但无法否认的是，其成功地将否决权的使用置于联大舞台的聚光灯下，接受国际社会的舆论监督，对安理会进行反向施压。
此外，联大也依据“联合一致共策”决议所设立的机制，迅速反应并采取行动恢复召开第十届紧急特别会议尝试对局面进行补救，并在合法范围内赋予巴勒斯坦近乎等同于正式会员国的权利和便利。同时，联大还建议安理会重新审议巴勒斯坦的正式入联申请，相当于指名道姓地要求美国在此议题上停止使用其否决权。哪怕美国在重新审议的过程中再次使用否决权，也将会承受更大的国际舆论压力，其基于价值观的盟伴外交体系也将出现裂痕，国际声誉与政治互信加速走向崩塌。在关键时刻，“软法（Soft Law）”充分展现了其在全球治理中所能发挥出来的、比肩甚至超越强制性国际规范的影响力和作用。
>>>> 不能指望联大一直担任安理会的遮羞布
安理会频频陷入大国博弈的漩涡，常任理事国之间的利益分歧和否决权的滥用，使得安理会的决策过程呈现僵持状态，无法就一些关键问题达成共识。国际社会逐渐认识到安理会作为维护国际和平与安全的核心机构，其目前的运作机制已经不适应当今世界的需求和挑战，因此寄希望于联大能够发挥更为积极的作用。纵观整个联合国的发展历程，可以看到对一票否决权不断限制的发展趋势。越来越多的国家和组织呼吁对安理会的决策机制进行改革，以减少常任理事国的特权地位，增加非常任理事国的参与度和发言权，以及限制否决权的滥用。这种趋势反映了国际社会对于联合国体系更加民主和有效的要求，也体现了对当下安理会不满和担忧情绪的升温。
一方面，安理会决议越来越难产，即便偶有决议通过，也常缺乏高效的执行力，无法真正及时有效地维护国际和平与安全。另一方面，相较于逐渐沦为大国博弈工具的安理会，联大作为全体联合国会员均能参与、发言并投票的机构，更能代表国际社会的普遍意愿和真实表达，也因此被寄予更高期望。现阶段的联合国呈现出了一种颇为奇怪的反直觉现象：看似众口难调的、由193个会员国进行投票的联大，竟然比仅有15个理事国的安理会要更易于达成共识。国际社会倾向于将联大作为一个更具代表性和行动力的平台，被寄予厚望的联大也展现出了前所未有的、在现有体系下尽可能积极采取行动的强硬姿态。在一定程度上来说，联大不断地修正安理会的机制缺陷，确保了联合国能切实发挥其在全球治理方面的作用。
然而，这只是无奈之下诞生的畸形机制，联大和安理会目前的运作方式只是一种权宜之计，从长远来看仍无法真正解决因安理会缺陷而带来的问题。如果安理会继续瘫痪下去，而联大也只能继续作为一个表达意见的平台，那么联合国体系的有效性和可持续性都将受到质疑和挑战。因此，联大和安理会的运作机制都需要进行有针对性的改革和重塑，以更好地适应当今世界的需要。国际社会迫切渴望更加民主、公正、和谐的国际秩序，需要更加民主化和透明化的安理会决策机制。加沙危机日益严峻，巴勒斯坦人民显然等不到安理会改革的曙光。但包括加沙在内的任何危机，都经不起安理会持续的拖沓。
作者简介：
莫祖明，民智国际研究院副秘书长、助理研究员，格拉斯哥大学硕士，研究领域为国际人道法、国际海洋法；郑靖茹，民智国际研究院研究助理，中山大学本科在读生，研究领域为技术哲学与社会治理、公共政策和性别主义。
