被遗忘的受害者：气候难民为何被所有人忽略？

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2024年5月，一场暴雨，挟着全球气候变暖的怪力席卷阿富汗东北部——紧随而来的是蔓延至全国的洪水，以及数百人死亡，一万多栋房屋被毁，数千个家庭流离失所的代价。阿富汗道路、学校和医疗设施遭到破坏服务中断，农田、果园和牧场无一幸免。

随着气候变化导致天气事件更加极端和频繁，越来越多的人因洪水、干旱、海平面上升等天气事件而被迫迁移。除了直接由极端天气造成的流离失所之外，气候变化还是“威胁倍增器”——放大了可能导致人们流离失所的其他因素的影响，如加剧贫困、失业和资源短缺，最终为更大规模的流离失所者的出现创造了条件。阿富汗居民阿卜杜勒·拉乌夫(Abdul Raouf)今年已经80岁，见多了风浪，然而接受采访时，他仍然告诉记者：“我这辈子都不记得发生过这样的事。我们正在寻求人道主义关注和支持。我们需要很多帮助。”

一个新造的词，“气候难民”（climate refugees)，便指这些由于气候变化和环境灾害的影响被迫离开家园的人。气候难民的流动主要发生在一国境内，但有时也可能会跨越国家边界；其分布主要集中于亚洲、非洲、拉丁美洲和小岛屿发展中国家。

▲ 7月15日，一场强大的风暴席卷阿富汗东部的楠格哈尔省，造成近40人死亡，至少347人受伤。

联合国难民署指出，在过去十年中，气候相关事件平均每年造成2150万人流离失所，是冲突和暴力造成的流离失所人数的两倍多。预计到2050年，世界将会有2亿气候难民。它的指数级增长有望成为21世纪人类社会面临的最灾难性的危机之一。气候变化给生态上最脆弱的家庭、社区和社会带来负担，而他们往往缺乏应对和适应生态破坏的政治经济能力。

气候难民因环境问题而起，但并不仅限于环境问题——它带来了更严峻的、需要国际社会作出共同努力的经济、政治和社会挑战。然而，尽管国际社会为应对气候变化做出了努力，但针对气候难民的承诺及行动远远不够。联合国可持续发展目标中“不让任何人掉队”的承诺正面临走向死胡同的风险。

针对气候难民危机，一些国家试图通过“打安全牌”来应对。我们可以看到越来越多关于气候难民成为“对国际和平与安全的威胁”的叙述，而这是联合国宪章第39条的核心内容——该条款授权联合国安理会采取各种措施应对这种威胁，包括军事手段。2007年，英国首次将气候变化问题递交至联合国安理会讨论，警告全球变暖引发的气候冲突或大规模气候移民对国际安全构成威胁，呼吁国际社会采取行动。许多国家和国际组织随后开始将气候变化纳入安全战略和政策中。此外，这一叙事也被受气候影响最严重的国家战略性运用，要求西方国家认真履行义务、遏制碳排放并向脆弱社区提供援助。图瓦卢等12个太平洋岛国曾向联合国大会提交了一份决议，将气候变化所导致的人口迁移与政治不稳定联系起来，试图让安理会解决他们的困境。

▲ 纪录片《气候难民》所拍摄的场景之一。

将气候难民问题“安全化”提高了国际关注度，在促使国家积极对抗全球变暖的同时也引发了对突发环境问题应急响应和防御政策的重视，调动更多资金与资源。

然而，联合国安理会处理气候难民问题的可行性及有效性并不完全令人满意。就机构本身而言，安理会常任理事国均为发达国家或温室气体排放大国，而气候难民却通常发生在脆弱的发展中经济体。常任理事国往往优先考虑自身经济和战略利益，而对这些发展中国家气候难民问题的实际关切度和优先级较低。在决策过程中，这些脆弱国家的利益和诉求可能得不到充分考虑，导致决策合法性、代表性和有效性危机。更重要的是，安理会的核心职能是维护世界和平，主要通过预防冲突、维和行动和强制措施来履行其职责。但气候难民问题的性质明显与其不同。国际社会应当反思，生活在受洪水影响最严重地区的贫困老人苦苦等待的是武装部队还是一个设施完善的住所和一片可耕种的农田。意识到气候难民有引发安全问题的风险固然重要，但试图仅仅将此简单化为“威胁”去解决会使得这一困境本身被绑缚。

▲ 2015年12月12日，《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方在巴黎气候变化大会上达成《巴黎协定》。

与此同时，各国仍试图从环境问题这一“根源”上解决问题，即通过限制污染保护环境等举措来缓解气候变化。《巴黎协定》设立了雄心勃勃的全球性目标，国家间的对话与合作不断加深。一些面临紧迫气候问题的国家，例如马尔代夫也正积极参与国际气候谈判，呼吁全球采取更加严格的减排措施——这个世界上海拔最低的国家正面临整个国家被不断上升的海平面所淹没的未来。从源头入手无疑会减少人们被迫离开家园的情况，也为后世提供了稳定的生活环境。

然而，需要指出的是，应对气候变化需要长期的、持续性的努力，而气候难民却是切实的迫在眉睫的危机。况且至今与会者在世界是否有望将气温变暖保持在1.5°C以下的问题上仍然存在分歧,也未能提出具有法律约束力和必要紧迫感的目标；发达国家为脆弱国家应对气候变化影响提供的资源也极为有限。这一缓慢见效且阻力重重的方案无法解决因气候事件流离失所的短期挑战——这一挑战已然、正在并将要涉及越来越多世界上最脆弱人群的生存与生计问题——这样的严峻事实提示着全球治理各个主体：保护气候难民“缓”不得。

综上所述，将气候难民问题视为单纯的气候问题或安全问题都有偏离其本质的风险，而将其视为发展问题也许才是解决这一困境的关键：气候变化所导致的流离失所不仅取决于全球变暖及其对极端天气的影响程度，还取决与个人和社区对环境压力的适应程度及应对措施的有效性——而这些因素实则取决于该地区及国家层面的政治经济——然而这一根源往往被排除在气候难民的相关讨论之外。许多气候难民正是来自政治不稳定及经济脆弱的地区，这些地区缺乏足够的资源和基础设施来应对气候变化的冲击。因此，气候难民的本质实则经济和社会问题，涉及长期的环境变化、移民问题、人道主义援助与发展政策。

应对气候难民危机，国际社会目前的行动协调机构主要是联合国难民署，其致力于向国际社会提供法律咨询、指导和支持，并促进有关气候难民权利的国际讨论。同时，难民署也在努力减少环境恶化，并试图提高流离失所者和收容社区对气候变化影响的防备和抵御能力。在这样的背景下，联合国于2018年通过了《安全、有序和正常移民全球契约》和《难民全球契约》，提到了气候变化所导致的流离失所问题，并呼吁采取更加协调的人道措施。然而，这些文件并不具有法律约束力，无法确保对气候难民的强制性保护。

▲ 2018年12月19日，联合国大会举行敲锤仪式，正式通过了《安全、有序和正常移民全球契约》。

进一步深入国际社会解决方案中的问题，我们不难发现其根源在于对气候难民合法地位的认定暂未有突破性进展。虽然“气候难民”一词已成为整个气候相关移民问题的代名词，但无论是联合国还是与之相关的国际机构都不承认任何对其的准确定义，因而气候难民不受1951年《关于难民地位的公约》的保护——作为联合国难民保护制度的核心，该公约仅保护那些有充分理由担心因种族、宗教、国籍或其他原因而受到迫害的人。这意味着气候目前不能作为获取寻求庇护或难民身份的理由——这就是为什么他们被称为“被遗忘的气候变化受害者”。气候难民缺乏法律地位和规范保护，深刻影响了国际社会解决流离失所问题以及改善脆弱群体命运的能力。

而在发展的框架下，解决迫在眉睫的气候难民危机亟待专门的法律及政治举措去应对，而这样的措施应确保长期有效、是一种预防性及恢复性解决方案。其核心在于为受影响人群制定大规模且长期的有计划迁移及安置方案取代临时庇护。同时，此类措施还应当促进可持续发展、提高受影响地区的适应能力及抵御能力——从受影响人群的角度入手减轻气候变化的影响，是从根本上解决气候难民问题的关键。

鉴于目前国际层面保护气候难民的法律及措施严重缺失，国际法对气候难民的正式承认是必不可少的一步，而制定一项国际公认的气候难民公约将为气候难民的集体权利提供可观的、明确的法律保护和国际支持。

▲ 联合国难民署每月为难民提供物资和现金援助。

至少，在当下“气候难民”是什么的问题应作为一个开篇之题予以解决。考虑到气候变化往往与生计等迁移的其他动机交织在一起，详细规定气候难民的定义是必须的。在区分“气候难民”与其他类型的难民外，根据不同的气候变化影响对气候难民进行的更细分类也亟待厘清——这将有利于设立针对每一种分类的突发性应对措施或长期的援助和安置方案。此外，这一全新的建制有望引述并采用联合国气候变化公约中广泛商定的原则，例如共同但有区别的责任原则、可持续发展原则及预防原则等，确保各主体在应对气候难民问题时采取公平、有效且可持续的措施。

在实践层面，将保护气候难民视为发展问题而呼吁综合的应对策略是必要的，但这需要深度的跨机构合作。在联合国难民署目前的角色及职能局限性前提下，与其他发展性组织，如世界银行、联合国开发计划署等建立强有力的功能性伙伴关系将是可能的解决方案之一——这将确保更广泛和细致的资源和信息共享，有助于协调制定并实施气候事件预防、减缓等多方面策略，以有计划地将气候难民进行迁移，保障他们的基本权益和长期发展，并同时增强社区和生态系统的韧性，最终实现真正的、可持续的“气候难民”重新安置，迈出以发展视野解决气候难民问题的关键一步。

编务：江   宁

责编：王加特

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