“巨人”的回归：特朗普2.0时代政策前瞻与对世界政治的影响
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“巨人的回归”： 特朗普 2.0 时代政策前瞻 与对世界政治的影响
Return of the ‘Giant’: Perspectives on the Trump Administration 2.0 and Its Impacts on the World Political Landscape |
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项目组成员信息： 作者（按章节作者排序）：王加特、刘怡德、曾玉婷、赵柯岚、王罗千惠、吴亦恒、李娜、白一冰、刘晗、郑思宇 负责人：王加特 编辑：王罗千惠、王加特
Project Contributors (ordered by chapter contributing) ：Jiate Wang, Yide Liu, Yuting Zeng, Kelan Zhao, Luoqianhui Wang, Henryk Wu, Lina Li, Yibing Bai, Hannah Liu, Siyu Zheng Project Leader: Jiate Wang Project Editors: Luoqianhui Wang, Jiate Wang |
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目录
气候问题被漠视下，特朗普会在全球能源转型上“开倒车”吗？ 26
“去还是留？ ”：大国博弈时代下新特朗普政府的欧洲政策 48
印太的巨变(上)：遥远观望中的印度、中国台湾与澳大利亚 65
印太的巨变(下)：升温中的俄朝关系与困境中的“美日韩同盟” 73
结语｜长远的思考——世界如何迎接一个“后特朗普时代”？ 103
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https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3291081/trump-says-china-us-can-work-together -solve-all-worlds-problems?module=Diplomacy&pgtype=section[Accessed on December 30, 2024].
2 Kanno-Youngs, Z. (November 10, 2024). Trump won’t have Haley or Pompeo in new administration. The New York Times. Available at: https://www.nytimes.com/2024/11/09/us/politics/trump-haley-pompeo.html[Accessed on December 30, 2024].
3 Wong, S., Vitali, A., Kaplan, B., Stewart, K. (July 10, 2024). Biden stems Democratic defections as he insists he won’t quit 2024 race. NBC News. Available at:
https://www.nbcnews.com/politics/2024-election/biden-stems-democratic-defections-insists-wont-quit- 2024-race-rcna160864[Accessed on December 30, 2024].
4 Blumenthal, S. (September 10, 2024). Trump will not prepare for debating Kamala Harris. He believes he’s perfect. The Guardian. Available at:
https://www.theguardian.com/commentisfree/article/2024/sep/10/harris-trump-election-debate
[Accessed on December 30, 2024]
5 Levine, S., Greve, J. E. (July 16, 2024). Former rivals Haley and DeSantis back Trump at Republican 清华大学社科学院全球化研究中心/民智国际研究院 1
是 5 月 30 日被裁定在“封口费案”中有罪6 ，成为美国历史上首位被判有罪的总统，特 朗普也仍旧顺风顺水，他在 6 月 27 日与拜登辩论后达到顶峰，又在 7 月 13 日宾夕法尼 亚枪击事件发生后迎来又一个高潮。尽管在 8 月至 10 月期间民主党的“临阵换将”曾 让共和党暂乱阵脚，也一度让特朗普士气由盛转衰7，甚至民主党一边的一众元老大将“重 出江湖”为哈里斯铸造雄厚后盾，但最终都没有改写特朗普的胜局。
一、直到 2025 年 1 月 20 日之前
本报告的第一部分将深入探讨新一届特朗普政府就任前夕的“特朗普效应”。首先， 针对 2024 大选特朗普如何斩获全部“摇摆州”、如何掀起“红色海啸”的问题，本报 告认为，尽管在选举日前后多家民调曾数次对两党“摇摆州 ”支持率之间的个位数甚至 分位数“锱铢必较”，但对民调数据的过度追求导致两党候选人之间的根本差异被忽略， 即特朗普通过经济政策和基层动员突破了传统的选举局面，而哈里斯则未能在挑战时局 下展现出足够的领导力和政策魅力。大选当日的随机性与偶然性也让未来民调数据的参 考意义值得反思。
第一部分还将对新一届特朗普政府的人事任命和内阁班底进行全面解析。从 2024 年 11 月 6 日特朗普宣布胜选到 2025 年 1 月 20 日特朗普政府正式就任执政的期间，美 国步入“权力过渡期”。一方面，拜登政府正在“站好最后的岗”，另一方面，特朗普 开始搭建“2.0 版的特朗普政府”。本报告认为，对于特朗普的人事选拔，与其如外界 那样一言以蔽之地总结为“忠诚大于能力 ”8，不如更确切地描述为在施政基础不致过于 动摇、能够保证联邦政府稳步运行的基础上引入对忠诚与执行力的考量。特朗普确实邀 请了许多没有任何执政背景的“政坛小白”加入自己的新内阁，但有经验的职业政客仍 然占据着较多数席位。当然， 目前我们看到的特朗普内阁预示着未来四年的美国政治将 具备更强化的特朗普个人决策色彩，“特朗普主义”将被进一步推进，美国政治的两极 化也将更加严重。
二、特朗普的“不变 ”：可预测的政策传承
convention. The Guardian. Available at: https://www.theguardian.com/us-news/article/2024/jul/16/haley-desantis-endorse-trump- [Accessed on December 30, 2024].
6 Sisak, M. R., Peltz, J., Tucker, E., Price, M. L., Colvin, J. (May 31, 2024). Guilty: Trump becomes first former US president convicted of felony crimes. AP. Available at:
https://apnews.com/article/trump-trial-deliberations-jury-testimony-verdict-85558c6d08efb434d05b694 364470aa0[Accessed on December 30, 2024].
7 Tait, R. (October 12, 2024). Trump makes gains as poll figures trigger anxiety for Harris campaign. The Guardian. Available at: https://www.theguardian.com/us-news/2024/oct/12/kamala-harris-donald-trump-polls [Accessed on December 30, 2024].
8 Miller, Z., Colvin, J. (November 15, 2024). As he fills his new administration, Trump values loyalty above all else. AP. Available at:
https://apnews.com/article/trump-transition-loyalty-appointments-ca140eec67df051cf6d378b7108f0f5c
[Accessed on December 30, 2024].
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世界该如何预测“特朗普 2.0 时代 ”？迄今为止的许多分析倾向于借鉴“特朗普 1.0 时代 ”已知的经历过往。这样做确实在一定程度上可以帮助提前“预知未来”，也增加 了新特朗普政府的可预测性，这主要是因为特朗普的政策主张本身具有较强的连贯性。 本报告的第二部分与第三部分将分别探讨新特朗普政府在一些具体议题和世界各地区 外交上的政策预测，其中几乎所有的章节都对特朗普第一任期的相关政策实践进行回顾。
在美国国内政策议题上，“传统保守 ”“极右翼”等一些熟悉的关键词被不断重提。 特朗普在一些重要议题上的立场已经足够明确，例如本报告中提到的首当其冲的移民问 题。特朗普的第二任期将重新大规模驱逐非法移民、重新引入如“临时保护身份 ”和“童 年入境暂缓遣返计划”等激烈措施、变更“公共负担”政策，从而在移民问题上“大展 拳脚”。此外，尽管尚未正式任职，但特朗普在胜选后的一段时间里已经“预告”了一 些潜在政策。对于性别问题，特朗普已经表示将会请求国会通过一项法案，规定“美国 政府只承认两种性别，即男性与女性，并且性别在出生时就确定”，并且提出将对二元 性别之外的性别认同群体进行军事及体育事业参与的限制9；对于犯罪问题，特朗普也表 示将在宣誓就职后指示司法部大力推进死刑的执行，“以保护美国家庭和儿童免受暴力 强奸犯、杀人犯和恶魔的侵害 ”10。
在美国外交及对世界影响的议题上，“美国优先 ”“孤立主义 ”“贸易壁垒 ”“反 全球化”等标签又重新被贴到未来世界的版之上。本报告的第二和第三部分将针对特朗 普第二任期如何对（新）能源、气候、人工智能等具体议题及欧洲、中东、印太、非洲 等世界政治及区域联盟产生影响展开探讨。在这些问题上，一些政策的连贯性同样促成 了特朗普第二任期的可预测性。具体说来，本报告认为，首先，新一届特朗普政府将重 新弱化多边联盟，强化双边联盟。这主要是因为双边主义在特朗普以交易为导向的外交 理念中具有更宽厚的利益空间。这将波及以北约（NATO）、四方机制（QUAD）、美日韩 三边合作、美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）等为代表的传统安全联盟及“ 巴黎气候 协定”、世界卫生组织等非传统安全国际机制与合作。削减甚至切断对部分多边联盟的 关系或投资将是不可避免的前景，但在多大程度上、以何种形式和手段进行“松绑 ”及 产生影响，对不同的国家或地区来说将是无法以一概论的问题。
此外，新一届特朗普政府将重新置真金白银的经贸问题于优先事项，而淡化意识形 态在外交中的成分。在特朗普宣布胜选后，经贸问题是大多数国家的政府与研究机构首 要关注的议题。尽管尚未就任，但特朗普目前已经在发动“新贸易战”问题上先行一步，
9 News Wires. (December 23, 2024). Trump vows to stop “transgender lunacy” and make two genders official US policy. France 24. Available at:
https://www.france24.com/en/live-news/20241223-trump-vows-to-stop-transgender-lunacy-as-a-top-pr iority[Accessed on December 30, 2024].
10 Pellish, A. (December 24, 2024). Trump says he will direct Justice Department to “vigorously pursue the death penalty” . CNN. Available at: https://www.cnn.com/2024/12/24/politics/trump-death-penalty/index.html [Accessed on December 30, 2024].
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已经宣布将在上任后对来自加拿大和墨西哥的商品征收高达 25%的新关税，对来自中国 的商品额外征收 10%的关税11。然而，虽然特朗普正重新高举起“关税大棒”，但这一棒 能多重地挥下并击伤对象国家是存疑的。以对华贸易为例，特朗普早在竞选期间就宣称 将取消中国的“永久性正常贸易关系”，对中国进口商品征收 60%关税12，但这些“陈词 滥调 ”早在其第一任期就出现过，然后留下无解的结果，这证明了实现这些目标可能性 的有限性。
至于意识形态问题，则需要进一步的说明。不同于拜登政府，意识形态在特朗普未 来的外交事务中不会是重要因素，但并不等同意味着其政府完全不会用意识形态问题作 为达成特定目的的手段。以对华问题为例，特朗普仍旧需要对华强硬的表征举措，一方 面弥合与不同派系和民主党的分歧，另一方面获取民众的支持，毕竟尽管不会再有第三 任期，他仍需要在长久的未来延续自己的政治遗产。在第一任期期间，他通过任命了对 华极端强硬的时任国务卿迈克 ·蓬佩奥（Mike Pompeo）并允许后者在意识形态问题上 （有限地）自我发挥达成了这一目标。而提名同样作为反华派人士的马克 ·卢比奥（Marco Rubio）出任新一届政府的国务卿，则也能看出特朗普相似的意图。当然，这不可避免 地为美国政府在意识形态问题上所谓的“敌对国家 ”增加了不确定性。
三、特朗普的“变 ”：四年间的天翻地覆
无论如何，特朗普在国内议程、（非）传统安全问题、区域联盟、国际贸易、意识 形态等问题上所延续的政策在未来四年，对于世界上不同的国家和地区来说也许是负担 挑战，也许是战略机遇。以特朗普第一任期去预测第二任期是一种便捷高效的方法，但 容易忽略四年之间的变数，而这些变量因素则可能对特朗普第二任期的政策转折产生重 要影响。
美国政府所谓的“竞争对手”正在发生变化。当然， 重要的不仅是这些国家自身的 变化，更是其带动的全球连结的再重组。在特朗普两个任期断裂的漫长的四年里，除了 俄乌和中东这两场大的裂变，美国从阿富汗的撤军不仅对中东力量格局产生质变，美国 在全球衰退的信誉也让其未来的影响力受到损伤；朝俄关系发生了变化，普京和金正恩 这两位特朗普口中的“朋友 ”走得更加紧密，重新评估东北亚地区力量成为一个新的课 题；非洲地区的政变尽管没有使得美西方的影响力真正退场但也深受重创；与此同时， 中国在这四年间通过政治外交手段在世界多地区事务中产生了积极影响。
11 Cheng, E. (November 25, 2024). Trump vows an additional 10% tariff on China 25% tariff on Canada and Mexico. CNBC. Available at:
https://www.cnbc.com/2024/11/26/trump-vows-an-additional-10percent-tariff-on-china-25percent-tariff s-on-canada-and-mexico.html[Accessed on January 1, 2025].
12 Pike, L. (October 4, 2024). Trump’s threat to revoke China’s trade status, explained. Foreign Policy. Available at:
https://foreignpolicy.com/2024/12/04/trump-pntr-status-china-permanent-normal-trade-relations-tarriffs -revoke-congress/[Accessed on January 1, 2025].
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与此同时，美国的“盟友们”也面临各自的难题。欧洲已然不是四年前的欧洲，不 仅是发生在欧洲东部的“难解决的问题”，整个欧洲一体化进程都趋于停滞。英国的领 导政府换了又换也没有解决国内最头疼的经济问题，其最新的 2024 年第三季度经济增 长率从此前的 0.1%下调至零增长13；法国的马克龙政府承认自选举失利以来解散国民议 会、提前选举的决策引发进一步动荡，党派之间难以调和的分歧迫使他在 2024 年 12 月 任命了年内第四任总理14；德国的“交通灯”危机仍未结束，德国总理奥拉夫 ·朔尔茨 未能通过联邦议院信任票，留下了一个悬而未决的答案15 。此外，美国在东北亚的盟友 也家事难了。韩国“戒严风波”的后续让这个国家面临“群龙无首”的潜在风险；日本 的石破茂政府从上台开始似乎就并不顺利。
四年间的变与不变让新一届特朗普政府、它的盟友或敌人都在面临重新选择。2025 年来临之际，暂无“国际接触 ”计划的普京总统收到了来自金正恩的特殊贺信，信中金 正恩将普京称为“最亲密的朋友和同志 ”16 ，他们的关系正越来越亲密；新年致辞中， 马克龙表示，欧洲在国际贸易问题上不能继续“天真”，这很难不让人联想到特朗普对 欧盟的关税威胁17 ；同样地，朔尔茨呼吁“德国的未来应该由公民决定，而不是由社交 媒体平台的所有者来决定”，他的话中有话让许多媒体看向了正在渗透于欧洲政治的特 朗普的“新朋友”埃隆 ·马斯克（Elon Musk）18。而多次声称“中国是美国最大的问题 ” 的特朗普则在不久前公开表示“中美联手可以解决世界上所有问题 ”19 。四年之后，世 界在变，所有人都在变，特朗普当然也是如此。
13 Taylor, C. (December 23, 2024). Britain’s economy flatlined in the third quarter, revised figures
show. CNBC. Available at:
https://www.cnbc.com/2024/12/23/britains-economy-saw-zero-growth-in-the-third-quarter.html
[Accessed on January 2, 2025].
14 News Wires. (December 31, 2024). Calling snap elections created more instability for France, Macron admits. France 24. Available at:
https://www.france24.com/en/france/20241231-macron-acknowledges-his-decision-to-call-snap-french -elections-caused-more-instability[Accessed on January 2, 2025].
15 McGuinness, D. (December 16, 2024). German Chancellor Olaf Scholz loses confidence vote. BBC. Available at:https://www.bbc.com/news/articles/ckg36pp6dpyo[Accessed on January 2, 2025].
16 AFP. (December 31, 2024). North Korea’s Kim hails “dearest friend” Putin in New Year message. The Moscow Time. Available at:
https://www.themoscowtimes.com/2024/12/31/north-koreas-kim-hails-dearest-friend-putin-in-new-yea r-message-a87490[Accessed on January 2, 2025].
17 Rose, M., Vidalon, D. (January 1, 2025). Macron acknowledges error on early elections in New Year’s speech. Reuters. Available at:
https://www.reuters.com/world/europe/macron-offers-mea-culpa-early-elections-new-year-speech-2024 -12-31/[Accessed on January 2, 2025].
18 Hülsemann, L. (December 31, 2024). Germany’s Olaf Scholz blasts back at Elon Musk in New Year’s address. POLITICO. Available at:
https://www.politico.eu/article/elon-musk-afd-versus-germany-olaf-scholz-new-year-election-speech/
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19 Razdan, K. (December 17, 2024). Trump meets TikTok CEO After saying China, US can “solve all world’s problems” together. South China Morning Post. Available at:
https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3291081/trump-says-china-us-can-work-together -solve-all-worlds-problems?module=Diplomacy&pgtype=section[Accessed on January 2, 2025]
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裔人占 8.9%，此外，老年人口在该州人口占比接近20%。宾州最大城市为费城，为民主 党的铁票仓之一。密歇根州是三州中城市化率和人口受教育程度最高的一个。该州人口 超过 1000 万，白人占比为 73.9%，黑人占比为 13.7%，其州政府和州议会均被民主党控 制。威斯康辛州是三州中最为白人化、乡村化的州，人口不到 600 万，白人占比超过80%。 威州的州长为民主党人，而州议会被共和党控制。三州作为“老工业基地”，在美国产 业空心化后面临着工厂停产、工人失业的严峻问题，缺乏经济活力和产业优势，人口流 失和产业外移现象严重。综上所述，“铁锈带”的人口结构和产业现状更有利于特朗普， 而民主党在当地政府体系中更占优势。特朗普之所以能够拿下“铁锈带”，主要原因在 于他的竞选承诺比哈里斯更具有吸引力。
哈里斯在竞选中强调打造“机会经济”，还声称要通过大范围减免税收和提供补贴 来减轻通胀负担，并承诺支持本土制造业。这些经济主张乏善可陈、内容空洞，没有在 根本上触及“铁锈带 ”三州面临的最核心社会问题。况且在拜登政府近四年的执政时间 里，高通胀、高物价席卷全美，这对于经济底子愈发薄弱的“铁锈带”更是雪上加霜， 副总统哈里斯自然对此负有“连带责任”。
特朗普则不然。在他的第一任期执政前半期，美国经济基本面保持稳定态势，失业 率、通胀率维持在相对较低的水平，生活用品价格、能源价格相对低廉。另外，在特朗 普第一任期内，其主打的“制造业重回美国”承诺也在一定程度上有所兑现，但因为疫 情原因受阻。在本次竞选中，特朗普再度承诺为工薪阶层减免税收，继续强调停止外包、 制造业回流策略，仍旧主张对外加征高额关税以保护美国本土工业，句句直戳“铁锈带 ” 选民的心窝，因此为他赢得了三州选民的青睐，豪取 44 张选举人票。
少数群体的选票更能左右“铁锈带”选情。密歇根州底特律都市区是美国阿拉伯裔 人口的最大聚居区（超过 40 万人），宾州也生活着不少阿裔美国人。巴以冲突爆发后， 拜登政府过度偏袒以色列，大量阿拉伯裔选民对此强烈不满。民调显示，在阿拉伯裔选 民中，特朗普的支持率为46%，哈里斯为 42%，而在 2020 年，阿裔美国人对拜登的支持 接近 60%。阿裔选民的流失被认为是民主党未能拿下密歇根州的原因之一（注：密歇根 州是“铁锈带”中最亲民主党的州）。20在宾州则聚居着素以保守著称的阿米什人（注： 他们信仰基督新教重洗派门诺会，为极度保守的白人群体，生活封闭、排斥现代生活、 政治参与度低，主要从事农业），由于民主党在宗教、性别、种族等意识形态议题上过 于激进，且其经济政策打扰了阿米什人“世外桃源”的生活，本次大选有一部分阿米什 人走出“小圈子”，为共和党投下了一票。21
20 The Arab American Institute. (October 2, 2024). The Arab American Vote 2024. The Arab American Institute. Available at: https://www.aaiusa.org/library/the-arab-american-vote-2024 [Accessed on December 21, 2024]
21 Doornbos, C. (November 5, 2024). Amish Turn out for Pennsylvania Vote in ‘Unprecedented Numbers’ . New York Post. Available at:
https://nypost.com/2024/11/05/us-news/amish-turn-out-for-pennsylvania-vote-in-unprecedented-numbe
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二、轻取“ 阳光带 ”
相较于“铁锈带”的竞争，特朗普在“阳光带 ”四州的赢面更大。北卡罗莱纳州、 佐治亚州和亚利桑那州原本就是“泛红州”，长期支持共和党。近几次大选里，民主党 只在 2020 年大选以不到 1%的优势扭转了佐治亚州和亚利桑那州，并在北卡以 1.3%的劣 势败给共和党，才使得这三个州在今年归入“摇摆州”行列。内华达州则更偏向民主党， 已连续四次大选不曾支持共和党，但两党选情总是咬得很死。在本次大选中， 特朗普以 2%～3%的优势轻松拿下佐治亚州和北卡罗莱纳州，在未开完票的其余两州预计会取得更 大领先幅度。特朗普是如何稳固和收复这些“泛红州”并拿下20 年不曾变红的内华达 州的？
2020 年大选中，佐治亚州和亚利桑那州被拜登拿下可谓“纯属意外”。受疫情影响， 佐治亚州和亚利桑那州的少数族裔面临着健康和经济上的双重打击，由于特朗普政府抗 疫不力，他们对特朗普的“怨恨值”不断积蓄。2020 年 5 月，由于发生弗洛伊德跪杀事 件（注：明尼苏达州的一位白人警察用膝盖压迫黑人弗洛伊德的颈部致其死亡），美国 爆发了自 1960 年代民权运动以来最大规模的全国性抗议示威，非洲裔美国人的政治参 与意愿显著提升。基于这两个原因，居住在“阳光带”的少数族裔（尤其是黑人）投票 意愿激增，使得拜登“意外”赢得这两州。
此外，特朗普在亚利桑那州败选的另一原因与麦凯恩家族结怨有关。22麦凯恩家族 是赫赫有名的共和党建制派政治世家，主要代表人物为约翰 ·麦凯恩（John McCain，
1936—2018），亚利桑那州联邦参议员，曾代表共和党参加2008 年总统大选。2020 年 大选之际，由于共和党内部斗争，在亚利桑那州树大根深的麦凯恩家族宣布不支持特朗 普竞选，并号召自己的支持者不要投给他，导致特朗普“惜败”亚利桑那。
而在今年大选中，特朗普有效整合了共和党，“叛党者”对选情的影响极为有限。 除此之外，特朗普还赢得了足够多的少数族裔支持，或者说，原先支持民主党的少数族 裔选民不再有那么高的投票热情了。由于非法移民问题愈加严峻，靠近边境的“阳光带 ” 深受其害，那里的少数族裔公民与合法移民也十分不满民主党过度宽松的边境管理政策。 此外，民主党大力鼓噪的“身份政治议题”也出现了“逆反效应”，相当一部分少数族 裔选民已经对此“审美疲劳”，他们更希望获得安全的社区环境、稳定的经济增长和富 有希望的未来生活——而这是拜登政府没能给予的。民主党人失去内华达州也基于同样 的逻辑：糟糕的经济现状和边境管理让大量原本支持民主党的选民失望透顶，他们或是
rs-source/[Accessed on December 21, 2024]
22 Dawsey, J. (August 27, 2018). “Trump rejected plans for a White House statement praising McCain” . The Washington Post. Available at:
https://www.washingtonpost.com/politics/trump-rejected-plans-for-a-white-house-statement-praising- mccain/2018/08/26/0d0478e4-a967-11e8-8f4b-aee063e14538_story.html [Accessed on December 21, 2024]
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投给特朗普，或是干脆不投票，用“转向 ”或“沉默”来回应民主党四年来的糟糕治理 绩效。
三、拿下普选票
本次大选中最令人吃惊的或许就是特朗普在拿下七大摇摆州的同时还赢得了普选 票。截至文章发出，特朗普在普选票上具有 3%的领先幅度。由于西海岸各州（注：大部 分州是民主党票仓）的计票还没结束，预计哈里斯会再度缩小差距，但特朗普赢得普选 票仍为大概率事件。2016 年大选时，特朗普赢下选举人票但输掉了普选票，引发部分美 国民众对于选举制度的不满，认为特朗普只是“挟制度之便 ”赢了白宫。而在今年大选， 总统、参议院、众议院（注：截至文章发稿，众议院选举仍在计票，但美国媒体普遍测 算共和党将赢得众议院）皆输的情况下，民主党连普选票这条“底裤”也大概率不保， 可谓狼狈至极。
特朗普赢得普选票不仅在于七大摇摆州尽收囊中，还在于他在传统票仓之外开辟了 新的票源。在红州，特朗普的优势更为稳固，他在得州、佛州、俄亥俄州均以两位数优 势拿下，远超过去两次大选。在蓝州，他缩小了同哈里斯的差距：在民主党老巢纽约州 和民主党副总统候选人沃尔兹的老家明尼苏达州，特朗普分别拿下了44%和 46.8%的选 票，为近几届共和党候选人之最；在传统蓝州弗吉尼亚，特朗普在计票阶段一度领先哈 里斯2%～3%，让民主党惊出一身冷汗；在传统蓝州新罕布什尔州，哈里斯的优势只有 3%，还不及特朗普在北卡、内华达这种摇摆州的优势；在民主党大本营加利福尼亚州， 哈里斯的领先优势不到20%，而上届大选中的拜登则领先对手 30%以上。
共和党拿下普选票的原因在于其选举能力和选举策略优于对手。首先，哈里斯缺乏 执政素质和经验。面对选民关注的经济和移民问题，已经有了四年执政经验的特朗普将 此作为自己的优势牌大打特打，执政近四年却表现糟糕、一事无成的副总统哈里斯无言 以对。她空洞、乏味、陈旧的政策纲领“几乎与拜登的无异”，更是拉低了选民对她的 信任。23哈里斯自身也缺乏向选民有效输出治理方案的能力与素养。她多次参加市政厅 集会（注：美国一种候选人与选民面对面交流政策议题的竞选方式）和传统民主党媒体 采访，试图为选民擘画一幅治理蓝图，结果最终“一问三不知”，屡屡顾左右而言他， 强化了选民对其“无能、无知”的印象。
其次，共和党的基层动员能力在今年有了显著提升，对民主党形成有效冲击。传统 观念里，民主党的基层动员能力高于共和党，但在今年，共和党花了更大力气动员基层 选民，推动他们在提前投票阶段就走向投票站，浇灭了民主党试图借助提前投票增益选 情的念头。此外，共和党的基层动员能力不仅局限于线下，还开拓出了线上渠道。特朗
23 Time Staff. (November 6, 2024). Read Vice President Kamala Harris’ Full Concession Speech. Time. Available at: https://time.com/7173617/kamala-harris-concession-speech-full-transcript/. [Accessed on December 21, 2024]
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普和万斯多次依托流媒体平台和网络自媒体同基层选民互动。24特朗普的最大金主埃
隆 ·马斯克（Elon Musk）也依托 X 平台大肆鼓动网民助力特朗普，甚至还搞出了“摇 摆州 100 万美元开奖活动”，可谓将民意和舆论调动到了一个顶峰。
再次，民主党的议程设置已经完全脱离美国民意现状。出于规避弱势议题和发挥候 选人“身份优势”的考量，哈里斯将生殖权利、性别议题、种族议题作为“核心卖点”， 向选民大肆推销自己的“进步主义政治纲领”。殊不知，民主党的“进步主义药方”已 经不是“百治百灵”。面对通胀高企、非法移民涌入、社会治安恶化、民意对立严峻等 诸多困境的美国人民，已经越来越重视经济、移民、社会安全等“硬议题”，身份政治 等“软议题 ”已经不再像往日那般吸引人了。25特朗普精准抓住了美国人民的需求，提 出的许多治理方案都切中选民认为的社会现状要害，自然吸引了大量选票。哈里斯和民 主党极力推销的“身份政治 ”已经在 2024 年的美国慢慢失灵了。
最后，民主党的仓促“换马”似乎也昭示着本次选举将走向大败。在经历了 7 月份 的“拜登退选”风波之后，仓皇上台的哈里斯既没有完整走过民主党内部的总统候选人 提名程序，自身也缺乏竞选总统的心理准备。被“赶鸭子上架”的哈里斯仅有 100 天左 右的时间来部署选战，这对于总统选举这样的长周期活动是远远不够的。在副总统任内 本就缺乏曝光度的哈里斯在三个月的时间里很难为选民完整构建自己的人设，她在与 “负面包袱”过重的拜登进行切割时也摇摆不定、模棱两可，更是失去了让选民重新认 识她的机会，被共和党趁机烙上了“拜登的克隆”这一标签。26在民调蜜月期之后，哈 里斯愈发觉得拉票吃力，疲态尽显，口不择言、东拉西扯的现象越来越严重——这既说 明哈里斯本就能力堪忧，也说明她的竞选团队严重缺乏准备，无法为哈里斯提供良好高 效的公共形象塑造方案。可以说，哈里斯能够守住所有民主党铁票仓不致丢失，就已经 在她的能力范围内做到了最好。作为一个“半路杀出”的弱势候选人，实在不能指望她 赢得太多。
未来四年，民主党应从此次“大败”中吸取教训，及时调整国内议程和竞选策略， 重新强化对铁票仓州的控制和影响，培养党内新生代力量。否则，面对“垂垂老矣 ”“官 司缠身”的特朗普都输得这样凄惨，那在四年之后要是对垒本次竞选中口才卓越、思维 敏捷、年富力强的万斯，可能真的会以微弱劣势丢掉几个票仓州了。
24 McCreesh, S. (November 6, 2024). How Trump Connected with So Many Americans. The New York Times. Available at: https://www.nytimes.com/2024/11/06/us/elections/donald-trump-supporters.html [Accessed on December 21, 2024]
25 Klein, E. (November 7, 2024). Where Does This Leave Democrats? The New York Times. Available at: https://www.nytimes.com/2024/11/07/opinion/ezra-klein-podcast-election.html [Accessed on Dec 21, 2024]
26 Shear, M.D., Kanno-Youngs, Z. (November 6, 2024). How Harris’s Loss Could Haunt Biden’s Legacy. The New York Times. Available at: https://www.nytimes.com/2024/11/06/us/politics/harris-biden-legacy.html[Accessed on December 21, 2024]
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鲜血液”的需求。尤其是企业界背景的成员，他们能为特朗普政府提供更为务实和市场 化的视角，在推动经济发展、优化金融政策、提高行政效率、减少政府治理成本等方面 具有优势。此外，名单中的部分提名者曾担任国会议员或州长，具有较为深厚的政治经 验，这意味着特朗普依然保持着对传统政治人才的青睐，并不完全排斥专业人士。这类 政治人物往往拥有较强的政治资源和人脉网络，能够帮助特朗普在施政中更好地协调各 方利益，尤其是在参众两院的立法推进中起到关键作用。
但仍要注意的是，特朗普在内阁提名上的适当“多元化”不意味着他放弃了传统的 保守主义立场，他在人员选用上依旧奉行着“保守价值观至上”的原则，继续贯彻其以 “反政治正确”“将常识带回美国”作为根本性政治立场的做法。21 人名单中的绝大多 数人士都是具有鲜明保守派色彩的成员，这意味着特朗普仍将继续推进具有争议性和挑 战传统政治结构的政策。他对于移民、关税、反“觉醒文化”等领域的政策仍将持有较 为强硬的态度。总的来说， 特朗普新内阁的提名虽然在性别多样性和社会包容性方面做 出了一些让步，但整体上仍然保留了他以往的风格——更注重实用主义和政治效能，同 时强化保守派力量的代表性。这种内阁阵容反映了他对复杂政治局面的应对策略，即通 过多元化的人才结构来应对不同领域的挑战，但也未脱离其一贯的价值观和政治诉求。
二、特朗普预备内阁成员的细致分析
不计副总统（注：副总统是美国内阁的法定成员，也是内阁第一号人物），美国内 阁中最为重要的四大职位是国务卿、国防部长、财政部长和司法部长。获得国务卿提名 资格的马尔科 ·卢比奥（Marco Rubio）将成为美国历史上首位拉丁裔国务卿，他在拉 美事务上具有较多话语权，曾被誉为“拉美政策影子国务卿”，但他的反华立场同样“名 声在外”。27卢比奥一旦就职，将成为首位身受中国严格制裁上岗的国务卿，势必会对 中美关系造成冲击。获得国防部长提名资格的皮特 ·海格塞斯（Pete Hegseth）是福克 斯新闻的主持人，曾在美国陆军国民警卫队服役，他素以保守立场闻名，对于国防外交 问题的评论较为激进。鉴于他此前从未有过公职经历，他就任防长后会对美国国防政策 产生何种影响仍有待观测。
特朗普的长期政治资金捐献者、对冲基金经理斯科特 · 贝森特（Scott Bessent） 则被提名为财政部长，他长期支持特朗普的强硬关税政策，一再鼓噪“美国优先 ”议程。 面对高额关税会引起通货膨胀的担忧，贝森特一直声称通胀源于不断膨胀的国家债务 （注：民主党政府惯用举债刺激经济发展）而非关税壁垒，并将关税视为一次性的价格 调整和实现美国外交政策和国内经济目标的手段。28可以预计的是，贝森特将采取更为
27 Farrington, B. (November 14, 2024). Things to Know about Sen. Marco Rubio, Trump’s Pick for Secretary of State. AP. Available at:
https://apnews.com/article/trump-marco-rubio-secretary-of-state-25664371f80dcf3332838352165e4d4 8[Accessed on December 21, 2024]
28 Egan, M., CNN (November 25, 2024). ‘Huge Relief. ’ CEOs Exhale after Trump Taps Scott Bessent to Lead Treasury. CNN Available at:
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激进的关税政策以配合国内经济议程。候任司法部长邦迪曾任佛州总检察长，是特朗普 的长期政治盟友，也是特朗普弹劾案中特朗普一方的辩护律师之一。邦迪在司法经验中 秉持着相当强硬的右翼风格，对于选举舞弊、性少数议题持有较为保守的态度。29邦迪 如若执掌司法部，或许会将司法部变为特朗普打击政敌、反攻倒算的政治工具。
商务部长霍华德 ·卢特尼克（Howard William Lutnick）是一位事业有成、经历传 奇（注：“911”事件中，他在双子塔倒塌时幸存了下来，而其公司近 700 名员工丧生） 的大商人。30卢特尼克是特朗普长期以来的政治捐献者，主张高额关税和降低国内税收。 劳工部长洛丽 ·查韦斯-德雷默（Lori Chavez-DeRemer）是少数支持工会权益的共和党 人之一，她的任命会在劳工政策上形成保守派与工会力量的博弈。国土安全部部长克里 斯蒂 ·诺姆（Kristi Noem）曾任南达他塔州州长，任内曾派遣国民警卫队“保卫南部 边境”，以奉行强硬的“驱逐移民”政策著称。特朗普近期宣称将在就任后“动用军队 驱逐非法移民”，必然少不了这位“边境女皇”的影子。31 内政部长道格 ·伯格姆（Doug Burgum）曾任北达科他州州长，在能源、堕胎、移民、国家安全等政策领域秉持着高度 保守化的立场，曾是特朗普竞选搭档的预备人选之一。能源部长克里斯 ·赖特（Chris Wright）作为石油行业的巨头，被美国媒体称作“狂热地”支持特朗普的能源政策，预 计他将在环境与能源政策领域继续推动化石燃料和能源独立战略预计。32 教育部长琳 达 ·麦克马洪（Linda McMahon）曾担任世界摔角娱乐（WWE）的前首席执行官和小企业 管理局局长，是特朗普的商业伙伴和挚友。她曾一度鼓吹教育事业市场化、私立化，主 张推动把教育控制权还给各州。鉴于特朗普曾扬言要在就任后“废除教育部”，麦克马 洪或将成为“美国最后一位教育部长”。交通部长肖恩 ·达菲（Sean Duffy）曾任国会 众议员，拥有电视传媒背景，一再主张推动公共交通和基础设施的商业化改革，他本人 也是一位资深保守派人士。退伍军人事务部长道格 ·柯林斯（Doug Collins）曾任国会 众议员，预计他将继续推动退伍军人福利和服务的改善。
在民生层面，卫生和公共服务部长由民主党籍总统约翰 ·肯尼迪（John F. Kennedy）
https://edition.cnn.com/2024/11/25/business/ceos-react-bessent-trump-treasury-pick/index.html
[Accessed on December 21, 2024]
29 Auslen, M. (March 14, 2016). Old questions resurface as Attorney General Pam Bondi endorses Trump. Miami Herald. Available at: https://www.miamiherald.com/news/politics-government/election/article65995972.html [Accessed on December 11, 2024]
30 Roche, J. L. (September 11, 2011). The Amazing and Heartbreaking Story of The CEO Who Lived and Rebuilt His Firm After 9/11: Howard Lutnick. Business Insider. Available at: https://www.businessinsider.com/cantor-fitzgerald-9-11-story-howard-lutnick-2011-9 [Accessed on December 11, 2024]
31 Horton, A. (June 29, 2021).South Dakota governor sending National Guard to Mexico border on mission funded by GOP megadonor.The Washington Post. Available at:
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32 Morenne, B. (November 8, 2024). Trump’s Energy Secretary Pick Preaches the Benefits of Climate Change. The Wall Street Journal. Available at: https://www.wsj.com/politics/policy/who-is-chris-wright-trump-energy-secretary-9eb617dc [Accessed on December 21, 2024]
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之侄、原司法部长罗伯特 ·肯尼迪（Robert F. Kennedy）之子小罗伯特 ·肯尼迪（Robert F. Kennedy Jr.）。小肯尼迪是一位“反疫苗人士”，竭力倡导健康自主运动（注：旨 在反对有关健康或医学的监管，并提倡非传统的治疗方式）并对政府在公共卫生事务上 的过度干预表示担忧。33疾病控制与预防中心主任戴夫 ·韦尔登（Dave Weldon）是一名 资深医生，预计他将推动更加保守和市场化的公共卫生政策。食品药品监督管理局局长 马蒂 ·马卡里（Marty Makary）作为约翰斯 ·霍普金斯大学的外科医生，有望在医疗监 管和政策改革上继续推行特朗普政府的保守路线。住房和城市发展部部长斯科特 ·特纳 （Scott Turner）则代表了特朗普政府对地方事务的重视，他的任命预示着特朗普将进 一步加强州际和地方层面的合作。
在其余内阁级官员中，鲜明的保守化风格依旧不减。美国首位女性白宫幕僚长苏 珊 ·威尔斯（Susie Wiles）被视为特朗普最重要的顾问之一，在连续三届总统大选中 担任特朗普的“竞选总管家”，对特朗普能够两度入主白宫居功至伟。白宫幕僚长被称 作“执掌椭圆办公室钥匙的人”，负责安排总统的日常行程和人员接待，能够“决定谁 能面见总统”。这样一位“冰雪女王”般的政治人物位居如此重职，将继续发挥她在政 策和战略决策上的冷静、独立和“捉摸不透”。34候任中央情报局局长约翰 ·拉特克利 夫（John Ratcliffe） 自 2014 年起就多次代表共和党参选国会众议员，并于 2019 年下 半年担任特朗普政府的国家情报总监，是一位追随特朗普久矣的共和党职业政客。候任 小企业管理局局长凯利 ·勒夫勒（Kelly Loeffler）曾是美国联邦参议员，任内多次宣 称自己是“参议院最保守的共和党人”，是“特朗普在国会内最为坚实的盟友”。35 白 宫管理和预算办公室主任则由特朗普第一任期的老将罗素 ·沃特（Russell Vought）担 任。在特朗普第一任期内，他就以热衷削减政府预算而著称，在新一届政府任期中，预 计沃特将继续推动更加高效的政府预算和管理政策，继续擦亮共和党“小政府”这一“金 招牌”。候任白宫新闻秘书卡罗琳 ·莱维特（Caroline Levitt，生于 1997 年）则是美 国历史上最年轻的新闻发言人，她曾是特朗普竞选团队的发言人，也有过国会众议院经 历。这位最年轻的白宫新闻秘书颇为精通流媒体时代的信息传播规律和特性，在大选期 间就曾协助特朗普营造在新媒体场域的媒体形象，帮助其赢得大选。预计莱维特的就任 会为白宫的新闻发言机制带来更具现代化和社交媒体驱动的沟通风格。
三、特朗普第二任期人事任命的类型分析及其影响
综合特朗普新一届政府的用人导向，其人选大致可以分为三类：
33 Cooper, J. J. (November 15, 2024). What to Know about Robert F. Kennedy Jr., Trump’s Pick for Health Secretary. AP. Available at:
https://apnews.com/article/robert-f-kennedy-jr-rfk-things-to-know-explained-who-is-hhs-5288a4a7277 d1a0b4a7ede8f57a971ce[Accessed on December 10, 2024]
34 Huey-Burns, C., Rinaldi, O., Rosen, J. (November 12, 2024). What to Know about Susie Wiles, Donald Trump’s White House Chief of Staff. CBS News. Available at: https://www.cbsnews.com/news/trump-susie-wiles-chief-of-staff/[Accessed on December 21, 2024]
35 Nadler, B., Bynum, R. (October 31, 2020). 2 GOP senators run divergent races in battleground Georgia. AP. Available at: https://apnews.com/general-news-bade04e8650ed67159fae80d20a7f6c3 [Accessed on December 21, 2024]
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第一，没有公职经历的拥趸或“近臣”，包括防长黑格塞斯、财长贝森特、能源部 长赖特、商务部长卢特尼克、教育部长麦克马洪、白宫幕僚长威尔斯、白宫新闻发言人 莱维特，以及负责所谓“政府效率部”的马斯克和拉马斯瓦米，甚至还可以包括从政经 历只有两年的候任副总统万斯。他们要么是大商人，要么是特朗普竞选团队，要么浸淫 于保守派媒体，政治资历较浅，这些人一跃“登入龙门”，成为美国内阁成员，原因就 在于特朗普的大力提拔。黑格塞斯仅参与过国会议员选举的初选，长期在保守派媒体福 克斯担任媒体人，从未有过政府经历。威尔斯虽然长期为共和党耕耘选举事务，但是也 没有在联邦部门长期任职。贝森特、赖特、卢特尼克、马斯克和拉马斯瓦米也都是从未 涉足过政界的商业精英。麦克马洪仅有过三年多公职经历，此前一直是商业人士。这些 “政坛小白 ”骤然之间成为白宫高级官员，皆依仗特朗普的“提携之恩”，绝不可能会 反叛自己的“政治生命源”，强化了特朗普对于这些人的控制和操纵。
第二，曾与特朗普结成政治同盟的共和党极端保守派职业政客，包括国务卿卢比奥、 国土安全部长诺姆、司法部长邦迪、内政部长伯格姆等。他们有着州长、参议员、众议 员、总检察长的经历，也与特朗普在关键议题上立场趋同。这些极端保守派人物与特朗 普在政治理念和立场上高度一致，担任重要职务可以帮助特朗普确保他在共和党内的广 泛支持，特别是在党内的右翼和保守派群体中。36这些人物的任命能够强化特朗普在党 内的领导地位，并避免在关键政策议题上与党内高层产生分歧，保持党内的团结。
第三，在竞选阶段为特朗普提供大力支持的原民主党投诚人员，如小肯尼迪和国家 情报总监班加德等。特朗普任命这些人士的用意旨在吸引中间派和独立选民的支持，塑 造更加宽泛的选民基础，这种跨党派的任命有助于打破党派对立，增加特朗普的政治合 法性。通过这样的举措，特朗普不仅能巩固自身的支持基础，还可能在民主党阵营内制 造分裂，削弱其统一战线。总体而言，这种做法展示了特朗普在政治上的包容性，意图 塑造一个超越党派的领导形象。
不可否认的是，特朗普的新阁员们有着较多“政坛小白”，这些人或许缺乏相关领 域的施政经验，但是足够“忠诚”，可以确保政府团队对总统政策的忠诚和执行力。这 就容易使得他们极大可能成为特朗普个人决策的执行者，而非在负责领域享有相当话语 权的决策者。此外，职业政客还在新内阁名单中占据较多席位，这些人能够保证特朗普 新内阁的施政基础不致过于动摇，在一般情况下保证联邦政府的稳步运行——尽管这些 官员仍旧会是特朗普保守政策的执行者，但他们毕竟在政坛浸润多年，具有一定的政治 经验。
36 The Economic Times. (November, 7, 2024). Trump 2.0: Who Would Be in the Running for Top Jobs in Trump’s Second Administration?. The Economic Times. Available at:
https://economictimes.indiatimes.com/news/international/global-trends/trump-2-0-who-is-in-the-runnin g-for-top-jobs-in-trumps-second-administration/articleshow/115036671.cms?from=mdr [Accessed on December 21, 2024]
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如此班底，将使得特朗普第二任期的具体政策逻辑更加难以预料，但在大方向上预 计会对美国政治产生如下影响。第一，特朗普个人的决策色彩将有所强化。由于特朗普 选择的班底多为“政坛小白 ”和立场趋同的职业政客，其个人在政策制定上享有更大的 完全独立的决策权，使得其他内阁成员沦为纯粹的政策执行者。且鉴于此，美国政坛决 策的不可控性、不确定性和不可预测性将继续上升。
第二，强化特朗普主义政治议程的推进。由于共和党建制派基本被排除出政治任命 的序列，特朗普推行其 MAGA 议程的阻力显著减小，基本不会出现阳奉阴违的情况，这 就带来了更高的政策执行一致性，减少了政策背离的风险，特朗普所鼓吹的加征关税、 对外收缩、制造业回流、医保体制改革、大规模减税、驱逐非法移民等口号将被大概率 兑现。
第三，加剧美国政治的两极化。特朗普任命的多为极端保守的支持者，这不仅会使 政府内部的意见更加单一化，还可能在外部引发更强烈的党派对立和社会分裂。民主党 和进步派的强烈反对声音将更加激烈，可能会导致公共政策辩论进入更为极端的对抗状 态，同时也可能激发反特朗普的选民群体进行更为有力的抵制与反击，导致美国社会在 一系列核心议题上出现更加鲜明的分歧。与此同时，特朗普的政治议程和领导方式可能 会进一步强化共和党内右翼派系的主导地位，从而在党内外制造更多的紧张和对立，进 一步加剧美国的政治极化。
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37 Matusek, S. (November 18, 2024). Trump plans the ‘largest deportation’ ever. Here’s how it might
start. CS Monitor. Available at:
https://www.csmonitor.com/USA/Politics/2024/1118/trump-homan-deportation-border [Accessed on
December 21, 2024]
38 McCarthy, N. (October 18, 2017). The U.S. Immigrant Population Climbed to a Record 43.7 Million In 2016. Forbes. Available at:
https://www.forbes.com/sites/niallmccarthy/2017/10/18/the-u-s-immigrant-population-climbed-to-a-rec
ord-43-7-million-in-2016-infographic/[Accessed on December 21, 2024]
39 Doherty, C. (August 25, 2016) .5 facts about Trump supporters’ views of immigration. Pew Research. Available at:
https://www.pewresearch.org/short-reads/2016/08/25/5-facts-about-trump-supporters-views-of-immigr
ation/[Accessed on December 21, 2024]
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罪率的上升归咎于移民数量（尤其是非法移民）的激增。因此，特朗普在竞选期间提出 的移民政策可谓“顺应民意”，也使他的支持者联盟更加稳固，其中主要的限制移民措 施包括颁布禁穆令、修筑美墨边境墙，以及对非法移民实施“零容忍 ”家庭分离政策。
2015 年 12 月 2 日，美国加州圣贝纳迪诺发生恐怖袭击，当时身为总统候选人的特 朗普呼吁“全面禁止穆斯林进入美国，直到我们国家的代表能弄清楚到底发生了什么”， 这次表态被视作“禁穆令”的先声。2017 年 1 月，特朗普颁布 13769 号行政命令，标 题为《保护国家免受外国恐怖分子进入美国》，也被称作“穆斯林禁令”，主要内容为 伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门七个穆斯林占多数的国家的公民 90 天内禁止进入美国，并暂停所有叙利亚难民的重新安置。随后的第二版法令去除了 伊拉克，而第三版则增加了乍得，朝鲜和委内瑞拉。特朗普表示，颁布禁穆令的理由是 避免美国人民遭受“恐怖主义的威胁”，但被国际社会视为对穆斯林国家民众的歧视。 由于很多来自上述穆斯林国家的民众多为难民或寻求庇护者，禁止入境美国意味着他们 将重返家乡或无路可去，这对脆弱的难民群体而言无异于一记重击。正因如此，这些法 令曾一度遭到侵犯人权、违背自由民主价值观的质疑，大量美国民众走上街头抗议这一 “人权倒退”的政令。
特朗普第一任期的另一限制移民的举措为修筑美墨边境墙。根据美国国土安全部 2016 财年的移民年鉴统计，从 2014 年-2016 年，墨西哥一直是美国最大的移民输送国， 连续三年的移民数量都在 10 万左右，移民人数占比也是遥遥领先，在这三年间，墨西 哥裔移民在美国年度总接收移民的占比分别是 14.5%，14.5%和 13.8%。40相邻的地理位 置为墨西哥输送移民提供得天独厚的优势，但也使美国移民局势面临危机。除开墨西哥 裔的移民外，还有很多来自中美洲，南美洲的非法移民或海外难民通过跨越美墨边境非 法进入美国。对此，2017 年 1 月，特朗普总统签署行政令，正式指示美国政府在美墨边 境修建隔离墙，在美国境内455 英里的范围内修建了新屏障，并派遣美国边境巡逻队特 工前往可疑的移民过境点搜查。尽管特朗普的批评者认为修建隔离墙并不能阻止滥用合 法入境口岸走私违禁品、逾期居留旅行签证等行为的发生，但边境巡逻队的工作人员却 认为隔离墙对控制非法移民跨境流动具有切实效果。
此外，“零容忍 ”家庭分离政策也是打击非法移民的一项政策，旨在通过将移民儿 童与其父母或监护人进行分离来阻止非法移民。2018 年 4 月该政策正式公布，并于随后 两个月内在整个美墨边境实施，携带子女的非法移民一经逮捕将面临被迫在德克萨斯州 不同的拘留所分离的局面，父母后面将进入美国国土安全部接受刑事起诉，而孩子被归 类为“无人陪伴的外来儿童 ”移送到到美国卫生与公众服务部，这些儿童后来大多也无 法与自己的父母重聚。由于该措施被指触犯人道主义，引起了美国国内民众的强烈谴责， 且用于拘留非法移民的基础设施需要大量的资金投入，该政策在 2019 年底被迫叫停。
在大刀阔斧的政策实施后，美国移民情况发生明显变化。据世界银行发布的数据显
40 Office of Homeland Security Statistics. (2016). Persons Obtaining Lawful Permanent Resident Status by Region and Country of Birth: Fiscal Years 2014 to 2016. U.S. Department of Homeland Security. Available at: https://ohss.dhs.gov/topics/immigration/yearbook/2016/table3 [Accessed on December 21, 2024]
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示在 2017-2020 年，美国合法移民数量逐渐减少，尤其是后期新冠疫情爆发，导致 2020 年美国的净移民人口数量为仅 709209 人，创下历史新低。与此同时，非法移民数量也 断崖式下跌，据皮尤研究中心发布的数据显示，2017-2019 年间，美国非法移民平均每 年下降约 30 万人，而这一数据在 2013-2016 年仅为年均减少 12 万人，这表明特朗普上 台执政后非法移民人数减少超过一倍41。然而，随着政策逐渐过激，越来越多美国民众 甚至包括部分特朗普的支持者开始反对此类激进政策。美国民间组织 FWD.us（注：一个 政治权益组织，主要目标是通过放宽对外国人才的移民限制促进美国经济发展）认为， 在第一任期内，特朗普将移民妖魔化以及对移民采取的极端措施使得其民意支持率大大 下跌，大多数背景各异的美国人都对特朗普的移民议程持反对态度，因为这对美国利益 造成了毁灭性损害。42
二、拜登政府时期移民政策回顾
与共和党相反，民主党对于移民的态度较为温和，无论是历史上的政治联系还是民 主党倡导的多元与包容的自由主义价值观都让民主党对移民问题态度相对友善，但更为 重要的是，在此前的大选中，少数族裔曾为民主党提供民意基本盘。据罗珀中心统计的 数据显示，在 2012 年总统大选中，奥巴马在非裔、西班牙裔和亚裔选民的支持率分别 为 93%，71%。73%，而其竞争者罗姆尼几乎只有他的三分之一；432020 年总统大选，拜 登在这三者的支持率分别为87%，65%,61%,而特朗普在非裔选民的支持率仅为拜登的七 分之一，在另外两个群体的支持率也仅有拜登半数。44 除此之外，由于民主党的支持者 大多为受过高等教育，且经济更加富裕的群体，出于经济利益的考量他们会更希望雇佣 能接受较低薪资水平和较差工作环境的无证移民，因此，以上种种因素都促使民主党对 移民持宽容甚至欢迎的态度，而拜登政府在移民问题上也大多延续奥巴马政府时期的移 民政策，几乎完全对特朗普时期的政策反其道而行之。
首先是废除禁穆令和停止继续修建美墨边境墙。拜登在刚上任时便发布行政命令， 终止了特朗普对来自 13 个国家的外国人士实施的有争议的旅行禁令（即禁穆令），同 时指示国务院恢复签证处理，并制定计划以纠正禁令造成的伤害，特别是对于那些无法 获得豁免和签证被拒的人。此外，拜登政府也发布公告，要求立即暂停边境墙修建工作， 并终止特朗普的国家紧急状态宣言。
减少驱逐非法移民也是拜登移民政策中的一大重要内容，其中一项举措就是重新执 行“童年入境暂缓遣返 ”(DACA)计划。根据 DACA 规定，年龄不超过 31 岁且在 16 岁之 前入境美国但无合法移民身份的人可获得可续签的两年暂缓遣返期限，并有资格获得工
41 Passel, J. S. (November 27, 2018). U.S. Unauthorized Immigrant Total Dips to Lowest Level in a Decade. Pew Research. Available at:
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42 FWD. (September 29, 2020). Tearing Families Apart:The Impact of Trump's Immigration Agenda. FWD. Available at:https://www.fwd.us/news/the-impact-of-trumps-immigration-agenda/[Accessed on December 21, 2024]
43 Roper Center. (January 10, 2013). How Groups Voted in 2012. Roper Center. Available at: https://ropercenter.cornell.edu/how-groups-voted-2012[Accessed on December 21, 2024]
44 Roper Center. (December 14, 2020) How Groups Voted in 2020. Roper Center. Available at: https://ropercenter.cornell.edu/how-groups-voted-2020[Accessed on December 21, 2024]
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作许可证。DACA 计划在特朗普时期曾被迫暂停，而拜登在上台后重新拾起 DACA 计划， 签署备忘录确保童年入境暂缓遣返计划保持完整，并敦促国会通过永久保护措施，以保 护近70万名从中受益的年轻无证移民。该项举措为驱逐出境行动提供重要的延缓时间， 让受益人不必担心被驱逐出境，同时受益人能够在美国合法就业，有助于他们获得一定 自主权和经济稳定。
此外，拜登还宣布暂停国土安全部的驱逐出境行动为期 100 天。据美国有线电视新 闻网（CNN）报道，拜登在备忘录中写道，“美国正面临一个世纪以来最严重的全球公 共卫生危机，西南边境的行动面临重大挑战。”45拜登此举除了应对当前美国重大挑战，
也有摒弃特朗普时期的移民遗产之意，甚至透露出决意超越奥巴马政府移民政策的意愿， 展现出拜登政府更加开放和包容的态度。
随着边境政策的放宽，拜登政府迎来的是创纪录数量的试图跨越美墨边境的移民规 模。一方面，美国国土安全部公布的数据显示，从 2021 财年到2023 财年，政府平均每 年在美墨边境逮捕近 220 万名移民，而 2024 财年上半年延续了这一趋势。据埃尔卡诺 皇家研究所预计，2024 财年的边境逮捕人数将达到近 270 万人。46而另一方面，经济下 行导致的就业寒冬与政府宽松政策下涌入的大量移民相叠造成美国本土民众的就业压 力猛增。根据皮尤研究中心的数据显示，2022 年，美国劳动力中有超过 3000 万移民， 其中合法移民为 2220 万人，另外还有 830 万非法移民工人，这与2019 年相比有显著增 加47 ，但这也导致美国民众对于拜登政府的移民政策日益不满。
表 1:2017 至 2024 财年非法跨越美墨边境移民人数。数据： 埃尔卡诺皇家研究所48
45 Alvarez, P. (January 20, 2021). DHS pauses some deportations for 100 days. CNN. Available at:
https://www.cnn.com/2021/01/20/politics/homeland-security-pause-some-deportations/index.html
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46 Sigmon, E. (August 6, 2024).From campaign to implementation: an overview of Biden’s immigration policy. Elcano Royal Institute. Available at:
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47 Moslimani, M., Passel, J. S. (September 27, 2024). What the data says about immigrants in the U.S. Pew Research. Available at: https://www.pewresearch.org/short-reads/2024/09/27/key-findings-about-us-immigrants/ [Accessed on December 21, 2024]
48 Sigmon, E. (August 6, 2024).From campaign to implementation: an overview of Biden’s
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三、特朗普第二任期移民政策及影响预测
如果说八年前特朗普上台推行对移民的强硬政策主要是出于顺应大多共和党及其 支持者意愿，那么新一届特朗普的移民政策则有了更加强大的民意基础。根据盖洛普今 年 6 月发布的民调报告显示，与一年前相比，希望减少移民的美国的公民数量占比达到 了 55%；而美国民众对于处理移民非法入境的态度也发生变化，有 76%的人赞成美国雇 用更多的边境巡逻人员，63%的人赞成暂时禁止个人寻求庇护，甚至出现 53%的微弱多数 支持扩大美国边境墙的修建，这是首次有多数人支持该政策。49在这种情况下，美国的 移民政策也迎来“特朗普 2.0 时代”。
特朗普在第二任期实施移民计划的第一步从其人事安排中可见一斑，他组建了一支 由忠诚派和强硬派组成的团队来实施政策。移民强硬派汤姆 ·霍曼(Tom Holman.)被任 命为“边境沙皇”，负责大规模驱逐移民计划；斯蒂芬 ·米勒(Stephen Miller)被任命 为白宫政策副幕僚长和国土安全顾问，他是上届政府中最具争议的移民政策的主要捍卫 者，也是著名的“家庭分离”政策的推动者之一；南达科他州州长克里斯蒂 ·诺姆 (Kristi Noem)被提名担任国土安全部部长，长期在移民问题上持强硬态度。从特朗普组建的班 底来看，强硬的移民政策在第二任期是势在必行。
表 2:美国公民对于移民的态度变化。数据：盖洛普统计公司50
首先，新一届特朗普政府将开展大规模的驱逐非法移民行动。11 月 18 日，特朗普 表示上任后他将宣布国家紧急状态，并动用美国军队对数千万居住在美国的无证移民进 行大规模驱逐。汤姆 ·霍曼（Tom Holman）也表示不排除将整个家庭驱逐出境的做法，
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49 Pew Research. (February 15, 2024). How Americans View the Situation at the U.S.-Mexico Border, Its Causes and Consequences. Pew Research. Available At:
https://www.pewresearch.org/politics/2024/02/15/how-americans-view-the-situation-at-the-u-s-mexico-
border-its-causes-and-consequences/[Accessed on December 21, 2024]
50 Jones, J. M. (July 12, 2024). Sharply More Americans Want to Curb Immigration to U.S. Gallup.
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即使孩子是美国公民。51据福布斯新闻报道，美国现有 1100 万无证移民，52其中许多人 已经在美国生活和工作了几十年，他们的子女大多是美国公民。这一消息引起了国内移 民恐慌，因为这样的政策可能导致家庭分离和大规模拘留的噩梦重返，对移民家庭的心 理健康和福祉产生负面影响。
其次，“临时保护身份 ”(TPS)和“童年入境暂缓遣返计划 ”(DACA)也可能被重新 取消。TPS 于 1990 年正式出台，用以提供给因内乱、暴力、自然灾害或其他特殊和临时 情况而无法安全返回祖国的个人，而 DACA 则为童年入境美国的无证移民提供遣返暂缓 时间，这两者都有利于保护美国的非法移民。然而，特朗普已明确表示要取消 DACA 计 划，这将导致超过 50 万 DACA 受益人失去受保护的身份,与 DACA 性质相似的 TPS 也有可 能受到牵连。一旦 TPS 与 DACA 被取消或暂缓执行，大量的无证移民将被驱逐和遣返， 而非法移民来到美国的目的要么是寻求更好的经济发展，要么是躲避自己原属国家的灾 荒内乱，驱逐和遣返对他们无异于灾难，尤其是对难民群体而言，他们将经历比特朗普 第一任期更大规模、更深程度的恐惧与磨难。
第三，特朗普将加强对移民的准入限制，变更“公共负担”政策。“公共负担”政 策是 1999 年开始在美国实行的一项移民政策，用于确定申请签证或绿卡的个人是否会 过度依赖公共资源以满足其个人需求。国土安全部一般将获得公共现金援助以维持收入 （现金福利）和接受美国政府出资的长期医疗保健这两条内容作为衡量标准，即一旦过 分攫取这两种福利就会被视作社会的“公共负担”，容易遭到拒签和申请绿卡失败。然 而，特朗普在第一任期曾对“公共负担”政策进行变革，将广泛使用的“补充营养援助 计划 ”（SNAP）及各种形式的政府补贴住房等都纳入了公共负担的考量范围。53此外， 他在判定潜在移民是否可能成为“公共负担”时，还将收入、资产、年龄、英语水平和 健康状况等列为参考因素，这就意味着申请移民或绿卡的准入门槛将大大提高，对于低 收入移民尤其不利。而他即将推出的新一版“公共负担”政策可能变本加厉，将福利范 围进一步放宽，且对于潜在移民的考察标准增多，例如受教育水平、就业岗位等，极有 可能将移民准入标准变成是一项“财富测试”，用以限制来自发展中国家的较贫穷人群 的移民。
而一旦上述移民政策实施，对美国的经济发展、社会稳定和政治格局都将造成巨大 影响。在经济上，移民在美国经济中扮演着重要角色，如果新一届特朗普政府提高移民 准入门槛，有很多拥有高技术水平的人将无法进入美国。根据美国战略与国际研究中心
51 Matusek, S. (November 18, 2024). Trump plans the ‘largest deportation’ ever. Here’s how it might start. CS Monitor. Available at: https://www.csmonitor.com/USA/Politics/2024/1118/trump-homan-deportation-border [Accessed on December 21, 2024]
52 Semotiuk, A. J. (July 22, 2024). Deporting 11 Million U.S. Undocumented Immigrants: Mission Impossible. Forbes. Available at:
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53 Trisi, D. (May 30, 2019).Trump Administration’s Overbroad Public Charge Definition Could Deny Those Without Substantial Means a Chance to Come to or Stay in the U.S. CBPP. Available at:
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发布的报告，在美国受教育程度最高的 STEM（STEM 是指科学（Science） 、技术 （Technology）、工程（Engineering）和数学（Mathematics）四个领域的缩写）劳动 力群体中，外国出生的劳动力比例明显更高，对此类人群的限制入境或将使美国在高科 技领域逐渐衰落。此外，1100 万无证移民也对美国经济至关重要，尤其是在建筑、农业 和服务行业。若实施大规模驱逐，可能导致相关行业劳动力短缺。据美国移民理事会的 研究表明，该项计划可能使美国 GDP 下降 4.2%，相当于 1.1 万亿到 1.7 万亿美元的损失。
54
此外，新一届特朗普政府的移民政策也将对社会稳定造成巨大挑战。激进的举措容 易引起移民的广泛恐惧和不安，许多无证移民及其家庭面临着随时被驱逐的风险，进一 步加剧了社会的分裂与动荡。而大规模驱逐非法移民也容易造成美国与主要移民输出国 之间关系紧张，对美国的地缘政治格局造成破坏。以墨西哥为例，特朗普第一任期的美 墨边境墙曾使墨西哥处境被动，而这一次特朗普更加坚决地把守西南陆地门户的决心和 措施可能使美墨关系雪上加霜。
54 Immigration Council. (October 2, 2024). Mass Deportation Devastating Costs to America, Its Budget and Economy. Immigration Council. Available at: https://www.americanimmigrationcouncil.org/research/mass-deportation [Accessed on December 21, 2024]
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55 杜宝贵, 朱若男. 从尼克松到特朗普——美国 50 年“能源独立”政策的演进路径分析[J]. 科学 与管理, 2018, (01): 50-55+60.
56 孔祥永, 李莉文. 特朗普政府能源政策的调整及其成效[J]. 国际论坛, 2018, (04): 60-67+78.
57 U.S. Congress. Energy Policy Act of 2025. Available at: https://www.energy.gov/articles/energy-policy-act-2005[Accessed on December 24, 2024]
58 U.S. Congress. Energy Independence and Security Act of 2007. Available at:
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点放在促进能源生产、提高能源效率及减少对进口能源的依赖 。尽管这一时期美 国在能源领域取得了一定的供应稳定性，但能源消费结构仍以传统化石能源为主， 能源的可持续性和环境影响未被充分考虑。
随着 2008 年全球金融危机的爆发，能源价格的波动和经济不确定性使美国政 府更加关注能源的自主性与经济复苏的结合。在此背景下， 2014 年奥巴马政府推 出了 《清洁能源计划（Clean Power Plan） 》政策，鼓励各州采用不同的减排策 略，包括增加天然气和可再生能源的使用， 同时减少对煤炭的依赖， 以此推动绿 色能源的转型。59根据该项计划，2030 年美国电力行业的二氧化碳排放量将从 2005 年的水平减少 32% 。在实际成效方面， 根据美国能源信息署的数据，2004 年到 2014 年间， 煤炭发电量下降了近 20%，而天然气发电量增加了近 58%，非水力可 再生能源发电量增加了超过 200% 。与此同时，页岩革命成为美国能源政策的重 要转折点 。2009 年以后， 美国通过创新的水力压裂技术和水平钻探技术， 大规模 开发页岩油气资源，成功地实现了能源自给自足，并逐步从能源进 口 国转变为能 源出口国。 60
拜登政府的能源政策呈现出绿色转型与能源安全并重、技术创新与劳动力转 型并行的特点。拜登上任后迅速恢复了美国在全球气候治理中的领导地位，重新 加入《巴黎气候协定》，并承诺到 2050 年实现净零排放。为了实现这一目标，拜 登政府推出了包括《通胀削减法案》在内的多项关键举措，强调清洁能源领域的 大规模投资和税收激励，通过补贴推动风能、太阳能等可再生能源的快速发展 。61 这些政策不仅促进了能源产业的绿色转型，还为美国带来了新的就业机会，尤其 是在新能源领域。在面临全球能源危机的背景下，政府采取了短期内通过释放战 略石油储备等方式缓解能源价格波动的措施。此外，拜登推动美国国内电网升级， 增强清洁能源的传输与分配能力，进一步提高能源系统的可靠性和韧性。 虽然绿 色能源是政策的重心，但拜登政府在实际操作中也采取了平衡措施，保持对传统 能源的适度支持， 以保障能源安全， 避免急剧的能源供应中断对经济造成不利影 响。
美国的能源政策有望随着特朗普重返白宫进入新的阶段，从能源独立向能源 主导转型。与奥巴马政府的绿色转型 目标相对立，特朗普政府大力推动化石能源 的开发， 放宽环保法规，强化页岩油气的开采，并将能源出口作为国家经济增长 的重要引擎。
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59 U.S. Environmental Protection Agency. Fact Sheet: Overview of the Clean Power Plan. U.S. Environmental Protection Agency. Available at: https://archive.epa.gov/epa/cleanpowerplan/fact-sheet-overview-clean-power-plan.html [Accessed on December 24, 2024]
60 富景筠. 页岩革命与美国的能源新权力[J]. 东北亚论坛, 2019, (02): 113-126+128.
61 U.S. Department of the Treasury. Inflation Reduction Act. Available at:
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二、特朗普 1.0 时代能源政策回顾
通过推动化石能源的开发和增加能源出口，特朗普政府成功地强化了美国在 全球能源市场中的领导地位，带领美国从“能源独立 ”向“ 能源主导”国家转变 。 具体而言，特朗普通过以下三方面实现了这一目标：
一是对内放宽对页岩油开采的环保监管。特朗普政府奉行“钻探至上（Drill, Baby, Drill） ”的理念，2017 年 10 月宣布将废除奥巴马政府推出的《清洁能源 计划》 ，特朗普政府认为这一政策 “过度限制化石燃料产业”，对经济发展造成 阻碍 。废除 CPP 为煤炭、石油和天然气行业的复苏创造了条件，特别是在页岩油 气生产方面， 放松了相关的环保要求。62其次，特朗普政府批准了奥巴马时期暂停 的两大输油管道项 目，包括“拱心石 ”XL 输油管道 ”项 目（Keystone XL Pipeline） 和北达科他输油管道项 目（Dakota Access Pipeline） 。63这些项 目 旨在加强北美 地区的能源基础设施，促进加拿大和美国之间石油运输的便利性， 同时支持国内 石油资源的运输需求。尽管这些项目引发了环保主义者和原住民社区的强烈反对， 但特朗普政府认为其有助于扩大能源市场、 创造就业并增强能源供应链稳定性。 此外，美国环境保护署（EPA）大幅放松了对油气企业的监管 。例如，特朗普政府 废除了奥巴马时期对甲烷排放的严格限制 。 甲烷是页岩油气开采过程中产生的主 要温室气体之一，其排放限制被认为增加了开采成本。放宽甲烷排放的管控措施， 为油气企业节省了数十亿美元的运营成本。
二是对外进行能源出口战略扩张。首先，特朗普政府大力支持液化天然气（LNG） 出口能力的扩张，批准了多个 LNG 出口终端的建设和扩建项目，如得克萨斯州的 Sabine Pass 和 Corpus Christi 设施，大幅提升了美国向欧洲和亚洲出口天然气 的能力 。64其次，特朗普政府强化与欧洲的能源合作，施压欧洲盟友减少对俄罗斯 天然气的依赖，转而购买美国的 LNG。例如，美国与欧盟在 2018 年达成协议，扩 大天然气对欧洲的出口，波兰更是与美国签订了长期 LNG 供应合同，显著增强了 欧洲能源供应的多样性。此外，通过重新谈判北美自由贸易协定（NAFTA）并达成 《美墨加协议》 （USMCA） ，特朗普政府进一步巩固了北美能源贸易一体化。 65
三是削弱甚至忽视气候变化和环境保护的重要性。特朗普认为限制碳排放和 转型至绿色能源的目标会制约美国经济发展，特别是传统能源行业的利益。对内，
62Gabbatiss, J., Carbon Brief. (March 20, 2024). ‘Drill, baby, drill’: The surprising history of Donald Trump’s fossil-fuel slogan. Eco-Business. Available at:
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63 Hu,S. (June 12, 2024). The Dakota Access Pipeline: What You Need to Know. NRDC. Available at: https://www.nrdc.org/stories/dakota-access-pipeline-what-you-need-know [Accessed on December 25, 2024]
64 Cheniere. Proven infrastructure powering the world. Available at:
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65 Office of the United States Trade Representative. United States-Mexico-Canada Agreement. Available at:
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特朗普多次削减环保机构预算与权力，提议减少对全球气候基金的投入，使得相 关部门的运行能力受限 。例如，EPA 应对气候变化的研究经费和监测资源大幅缩 减，其科学咨询委员会成员被换成产业界代表。对外，特朗普政府两度决定退出 《巴黎协定》（注：2017 年 6 月，特朗普首次宣布退出《巴黎协定》。随后，2020 年拜登政府上台后迅速宣布重新加入。然而， 2024 年特朗普再度当选美国总统， 并承诺将再次带领美国退出该协定） ，削弱了全球气候治理的多边合作， 同时凸 显其国内政策的经济优先取向与分裂局面，全球减排面临更大的挑战。
值得注意的是， 页岩革命对美国及其全球能源市场产生了深远的影响： 一是 原油和天然气产量大幅增长 。2008 年，美国的天然气产量仅为 5700 亿立方米，
而到 2019 年，这一数字增长至 9300 亿立方米，跃居全球最大天然气生产国。66 同 样，美国的原油产量从 2008 年的 500 万桶/日增长到 2019 年的超过 1200 万桶/ 日。67二是能源贸易格局大幅变化。 2015 年，美国结束了长达 40 年的原油出口禁 令，到 2020 年，美国已成为世界上主要的原油出口国之一。美国通过得克萨斯州 和路易斯安那州的出口终端，成为全球 LNG 市场的重要供应国，出口量从 2016 年 的约 500 万吨增长至 2020 年的超过 4500 万吨 。三是全球油气价格中位下移。美 国亨利中心（Henry Hub）的天然气现货价格从 2008 年的每百万英热单位（MMBtu）
13 美元以上下降至 2020 年的 2 美元左右 。68这不仅降低了美国国内工业和家庭的 能源成本， 还提高了美国能源在国际市场的竞争力 。 四是地缘政治影响的增强。
页岩革命使美国减少了对中东石油的依赖，在 2019 年的沙特石油设施遇袭事件中， 美国国内油价和能源供应受到的影响较小 。 同时，美国通过 LNG 出口增强了与欧 洲盟友的能源合作，为欧洲提供替代俄罗斯天然气的选项，提升了其在国际能源 地缘政治中的话语权。
总体来看，特朗普 1.0 时代的能源政策通过推动页岩油气革命和化石燃料开 发，实现了短期的经济增长和能源独立，但其退出《巴黎协定》 的行为却对全球 气候治理造成了负面影响，使得全球减排目标面临更大的挑战。
三、特朗普第二任期能源政策展望
随着特朗普进入第二个总统任期， 能源政策的延续性预计将更为显著，彰显 了特朗普政府在能源领域 “美国优先”战略的延续与强化。
一方面， 通过近期能源领域一系列高层官员任命，我们得以管窥到特朗普政 府未来能源政策的大致走向 。第一位是新任国家能源委员会主席道格 · 伯格姆
66 美国近年积极开发天然气资源，现已成为天然气净出口国[J]. 能源与环境, 2020, (01): 30.
67 EIA. (April 9, 2019). U.S. crude oil production grew 17% in 2018, surpassing the previous record in 1970. EIA. Available at: https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=38992 [Accessed on December 25, 2024]
68 EIA. (January 7, 2021). In 2020, U.S. natural gas prices were the lowest in decades. EIA. Available at:
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（Doug Burgum）。在担任北达科他州的州长任期内，伯格姆推动了多个能源项目， 尤其是在页岩气和可再生能源领域。美国《政客》（Politico）杂志形容其为“能 源沙皇 ”69 ，指出一旦伯格姆当选，将主导即将成立的美国国家能源委员会。该委 员会将整合所有与美国能源许可、生产、发电、分配、监管及运输相关的部门和 机构 。他一贯奉行“能源霸权”战略， 主张通过减轻繁琐的监管负担和推动私营 部门的广泛投资，来巩固美国全球能源领域领导者的地位。
第二位是美国环境保护署（EPA）新署长李 · 泽尔丁（Lee Zeldin） ，他提出 了推动能源环境政策转型的目标，但整体基调仍侧重于化石能源的开发。这种“转 型”并未偏离传统能源发展的轨道，而是通过技术手段提高能源效率并减少环境 影响， 以应对日益加剧的国际环保压力 。他的政策可能更多关注如何平衡能源生 产与环境保护，确保美国经济增长与能源开发独立且不受干扰 。70
整体而言，这些高层官员的任命反映了特朗普政府未来能源政策的基本走向： 通过强化能源生产、提升全球市场控制力和推进环境政策调整，实现美国“能源 霸权”的全面战略目标。
另一方面，特朗普竞选期间扬言推翻拜登政府的《通胀削减法案》 ，势必在 新能源汽车与传统能源产业之间引发利益博弈。特朗普的主张包括结束联邦对电 动汽车（EV） 的税收抵免、撤销加州的车辆排放豁免权（加州是美国新能源汽车 市场的重要组成部分） ，无疑增加了新能源汽车企业在市场推广和政策支持方面 的挑战。 取消新能源汽车补贴等措施可能会略微影响特斯拉的销售，但将对其在 美国的竞争对手造成“ 毁灭性”的影响，总体而言利好于其竞选伙伴马斯克。
尽管特朗普政府的能源政策调整在短期内可能抑制本国电动汽车行业发展， 但从长期来看， 市场需求和技术创新仍将是决定能源发展方向的关键因素 。即便 特朗普政府通过政策调整暂时遏制了电动汽车行业的发展，但全球范围内的能源 转型趋势和日益严格的环保法规仍将推动新能源汽车的普及 。此外， 技术的进步 和消费者对环保、节能的认知逐步提升，也会加速电动汽车产业的发展 。尽管特 朗普的政策可能对短期内的市场竞争格局产生不利影响，但随着全球绿色能源和 电动化趋势的深化，美国企业仍可能在技术创新和市场需求推动下实现转型与突 破。
四、全球能源格局：现状与前景
在全球能源竞争日益激烈的背景下， 如果美国在能源政策上回归传统， 可能 导致全球能源转型步伐放慢，新能源汽车行业的前景变得不确定。 如今欧洲和中
69 Skibell, A. (November 15, 2024). Trump has a new energy czar. POLITICO. Available at:
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国等国已经加大对清洁能源技术的投资和推动，美国可能会面临在全球能源竞争 中的滞后。
第一，全球能源市场逐步进入多极化的时代。美国的以化石能源为主的能源 战略将影响全球能源价格稳定。 页岩气技术的持续创新降低了美国的生产成本， 但也带来了国际油价波动的风险，影响了传统能源出口国的市场份额。71美国能源 出口的增加，尤其是液化天然气（LNG）的生产与销售，将改变传统能源供应的地 理格局。美国不仅可能在欧洲和亚洲等市场上与传统能源强国如俄罗斯、沙特阿 拉伯等进行竞争，还可能成为新兴市场国家如印度和东南亚地区的主要能源供应 者。这一变化将导致这些地区的能源进口来源更加多元化，从而减少对单一供应 国的依赖。
第二， 随着美国能源战略的调整，国际能源合作和竞争的格局也将变得更加 复杂。全球能源市场的多极化不仅体现在供应国的多样化， 还表现在能源消费国 之间需求的差异化。 一方面，发达国家在能源消费中的结构性转型和可再生能源 的发展，将推动能源需求逐渐向绿色、低碳方向转变； 另一方面，发展中国家尤 其是中国和印度等国的能源需求快速增长，仍然依赖化石能源，导致全球能源需 求在不同地区、不同能源类型之间出现交错。这种多极化趋势可能加剧国际能源 市场中的竞争，未来能源供应的竞争可能不仅局限于能源生产国之间， 还会扩展 到能源技术与创新的竞争。72例如，页岩气技术的持续进步可能推动美国在全球天 然气市场上的主导地位，而其他国家如俄罗斯和中东地区的能源大国则可能通过 技术创新或产量控制等方式来应对这一挑战。
第三，随着美国能源出口的增加，全球市场对于能源安全的需求将发生转变 。 传统上，欧洲与俄罗斯之间的能源依赖关系一直是全球能源政治的一个重要方面， 但在俄乌冲突的影响以及特朗普政府的推动下， 欧洲可能逐步减少对俄罗斯能源 的依赖，转而从美国及其他供应国寻求替代能源 。73这一过程中， 能源价格和供应 的稳定性将面临更多的不确定性，因为新的供应链可能涉及更多的地缘政治风险 和市场波动。
第四，全球能源格局将出现新的多边合作 。随着全球能源格局的深刻变化， 新的多边合作将成为应对能源挑战、 促进能源转型与可持续发展的重要路径 。能 源供应与需求的重构，尤其是能源来源的多样化以及全球气候变化带来的压力， 推动了各国寻求更为紧密的合作以应对未来的能源问题。尽管美国推动单边主义， 但全球能源合作仍在进行。在“一带一路 ”框架下， 亚洲、非洲和中东地区的能 源合作正变得更加多元化。 清洁能源技术的转移与资金支持的需求逐渐上升，发 展中国家依赖国际组织与合作机制的多边支持，逐步推进能源转型进程。
第五，美国未能充分发挥在气候领域的引领作用，可能导致全球能源转型步 伐放缓，尤其是在全球气候变化日益受到关注的今天 。如果特朗普政府的政策进
71 富景筠. 页岩革命与美国的能源新权力[J]. 东北亚论坛, 2019, (02): 113-126+128.
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一步固守传统能源的路径，国际社会失去了一个重要的气候行动参与者，将会削 弱美国在国际气候谈判中的话语权，并可能导致全球低碳投资的信心下降，并增 加全球气候治理的难度。 此外，在新兴经济体和发展中国家如何平衡增长与减排 目标的问题上，美国的政策可能进一步加剧这一矛盾。
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了美国政府的大量资助，美国政府希望人工智能能让他们在冷战中占上风76。二十世纪 六七十年代，人工智能研究快速增长，然而美国政府对继续资助人工智能研究的兴趣不 大。明斯基等科学家对人工智能的发展有非常乐观的预期，但机器人 Shakey 遇到的难 以解决的问题证明了当时人工智能的发展远远落后于明斯基等倡导者的预测。20 世纪 70 年代初，人工智能发展面临着投入数百万美元却收效有限的困境，美国国会对此提出 了强烈批评，人工智能进入所谓的发展“寒冬”。直到20 世纪 90 年代末，随着研究人 员更加关注人工智能的子问题并将人工智能应用于图像识别和医疗诊断等现实问题，人 工智能的研究进展才开始加速77。
进入 21 世纪后，美国在多个领域更为切实地发展和应用人工智能。2005 年，美国 军方开始投资自主机器人，如 Boston Dynamics 制造的 BigDog 等78。在伊拉克和阿富汗 战争中，美国在排爆任务中也越来越依赖机器人。iRobot 的 Packbot 或 Qinetiq 的 Talon 等设备能够接近可疑包裹，并在士兵保持（相对）安全距离的情况下帮助引爆它们79 。 人工智能也在医学领域得到应用，如在疾病检测与诊断、个性化疾病治疗及医学成像等 领域。国际商业机器公司（IBM）的一个客户为早产儿开发了一种预测性人工智能模型， 其检测严重败血症的准确率高达 75%80。
奥巴马政府时期，人工智能政策主要集中在推动研究、创新与应用方面，同时关照 人工智能带来的社会问题。奥巴马政府加强了在人工智能领域的科研投入，以支持深度 学习、自然语言处理等技术的发展。2016 年 10 月奥巴马政府发布的《为人工智能的未 来做准备》提出了投资基础和应用研发、支持试点项目并在真实环境中创建测试平台、 向公众提供数据集等一系列促进人工智能创新与发展的措施。同时提出人工智能产品的 有效监管需要机构领导层、了解现有监管框架和监管实践的工作人员以及具有人工智能 知识的技术专家之间的合作，应确保在监管政策讨论中有足够的技术“席位 ”81。不过， 在监管方面，奥巴马政府表示，如果针对新增人工智能的监管对策可能会增加合规成本
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或减缓有益创新的开发或采用，决策者应考虑如何调整这些对策，以降低成本、减少创 新障碍，同时又不对安全性或市场公平性造成不利影响82 。可见，奥巴马政府试图平衡 政策监管与技术创新，在人工智能政策上的主张整体较为平缓温和。
（二）特朗普第一任期的人工智能政策
特朗普第一任期内的人工智能政策侧重于技术创新与研发，强调确保美国在该领域 的全球领导地位，并增强美国竞争力及对国家安全的保障。特朗普对于通过人工智能强 化美国国防能力建设的重视体现在其第一任期内的多份文件中。2018 年，《国防部人工 智能战略摘要》提出快速应用人工智能能力以应对关键任务，加强当前的军事优势，并 根据任务需求与成果、用户反馈及数据加强人工智能研发工作83 。特朗普政府同年发布 的《2018 年白宫人工智能促进美国工业峰会摘要》表示，特朗普的《国家安全战略》是 历史上第一份明确指出人工智能对美国军队未来重要性的文件84 ，作出了在人工智能学 习的军事应用方面广泛投资的承诺。特朗普关注人工智能与军事领域的结合与其对军事 硬实力建设的重视一契相合，人工智能应用于美国国防能力的建设也有助于其实现在大 国竞争中攫取优势的战略目标。
特朗普在人工智能产业方面也展现出了商人背景带来的对企业的“共情”，其第一 任期内的相关政策为美国人工智能产业的发展提供了较为宽松且鼓励创新的环境。2019 年 2 月 11 日，特朗普政府发布了《关于保持美国在人工智能领域领导地位的行政命令》， 该行政令特别强调“减少使用人工智能技术的障碍，促进其创新应用85 ”，并提出“在 适当且符合适用法律的情况下，人工智能研发机构的负责人应探索与非联邦实体合作的 机会”，强调保持对人工智能应用的轻度监管，并促进人工智能与不同部门、领域的融 合，提升人工智能在民生、国防等领域的应用效率。2020 年总统行政办公室管理和预算 办公室发布的行政部门和机构负责人备忘录强调，“联邦机构必须避免不必要地阻碍人 工智能创新和发展的监管或非监管行动86”，避免繁琐的监管流程与过高的标准限制创 新，以保持美国人工智能在全球的竞争力。
82 ibid
83 U.S. Department of Defense. (February 8, 2019). Summary of the 2018 Department of Defense AI Strategy. Available at:
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特朗普第一任期内对人工智能伦理与隐私保护等问题的关注较少，主要可归因于其 在政策优先级与战略方向上，将政策重点更多放在促进创新、增强国际竞争优势上，落 到人工智能领域，这种战略具体体现在鼓励人工智能技术的商业化和军事化应用，而非 重点关注伦理与隐私问题。特朗普政府在意识形态上也较为倾向于自由市场、减税等， 这种倾向下伦理、隐私等问题的确难以得到充分重视，容易成为边缘化议题。时任白宫 首席技术官迈克尔 ·克拉西奥斯（Michael Kratsios）曾表示，“白宫正在指示联邦机 构避免制定先发制人、繁琐或重复的规则，以免不必要地阻碍人工智能的创新和发展 ” 87。总体而言，特朗普第一任期内虽然制定了一些宏观政策以促进人工智能的研发与应 用，但其政策对人工智能伦理与隐私保护等问题的关注较少，且缺乏可落实的具体规划 与细节，因此在政策完成度方面，其政策成效并不显著。
（三）拜登政府时期的人工智能政策
拜登政府时期的人工智能政策整体呈现保守特质，重点关注了人工智能运用中的风 险防控与伦理问题，将美国人的隐私与公民权利放在了显要地位。2023 年 10 月 30 日， 拜登签署了美国迄今最为全面的人工智能风险防控行政令，确立了人工智能安全和安保 的新标准，提出“根据《国防生产法》，该命令将要求开发任何对国家安全、国家经济 安全或国家公共健康和安全构成严重风险的基础模型的公司在训练模型时必须通知联 邦政府，并且必须共享所有红队安全测试的结果88 ”。这一行政令不仅通过限定联邦资 助条件、设立专门机构（如人工智能安全和安保委员会）来管制人工智能可能带来的风 险，同时也表明利用人工智能提升软件和网络安全性的想法，如通过人工智能工具来查 找和修复关键软件中的漏洞。
拜登政府与其前任政府相比，更注重在人工智能领域扩大双边、多边合作。拜登政 府与各国在人工智能治理领域开展了众多合作，包括参与七国集团广岛人工智能进程和 英国的人工智能安全峰会等。拜登 2023 年 10 月签署的《关于安全、可靠、可信地开发 和使用人工智能的行政命令》指出“国务院将与商务部合作，牵头建立强有力的国际框 架89”，体现了拜登政府强化美国在人工智能领域的国际影响力的意图。2024 年 11 月 20 日和 21 日，由美国商务部和国务院共同主办的人工智能安全机构国际网络第一次会 议在加利福尼亚州旧金山召开，来自澳大利亚、加拿大、欧盟委员会、法国、日本、 肯 尼亚、大韩民国、新加坡、英国和美国的人工智能安全机构和政府授权办事处共同参与
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89 ibid
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该会议，并发布了《人工智能安全研究所国际网络使命宣言》，旨在推进人工智能在安 全研究、测试和指导方面的国际协调，促进技术合作和包容性，确保广泛分享安全、可 靠和值得信赖的人工智能创新所带来的益处90。
最后，拜登政府时期的人工智能政策更为全面、平衡，并且完成度较高。除上述美 国商务部与国务院在推进人工智能领域国际合作目标落实的行动外，风险管理框架上， 美国国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology）发 布了《人工智能风险管理框架》1.0 版，为识别、评估和减轻生成式人工智能和两用模 型的风险提供了全面的指导原则91 ，回应了拜登政府关于人工智能监管的相关承诺。整 体上看，拜登的多维人工智能政策较特朗普第一任期时期更加细化，并且其政策执行力 度更强，关于人工智能在人才、伦理和技术监管等领域的长期规划较为清晰。
二、特朗普下一任期的人工智能政策展望
特朗普在 2024 年大选期间表示，将在重返白宫后废除拜登于 2023 年 10 月颁布的 人工智能行政令92 。可见，特朗普在其第二任期期间仍然会将人工智能的技术创新作为 优先事项，但随着人工智能在近几年内的快速发展，各类隐私安全与伦理问题层出不穷， 受到的社会关注也在持续增加。皮尤研究中心（Pew Research Center）2023 年 11 月的 一项调查显示，52%的美国人对人工智能在日常生活中的应用感到担忧多于兴奋，只有 10%的人表示兴奋多于担忧93。因此特朗普第二任期内的政策或将在人工智能监管方面有 所表示，美国的人工智能政策会体现出一定连续性。虽然共和党一直批评拜登的人工智 能政策管控过度，有可能会扼杀美国人工智能的创新，尤其是阻碍美国在与其他国家的 科技竞争中取胜，但共和党与特朗普本人在大选期间关于人工智能的言论有很大一部分 是为了调动选民情绪，彰显其“让美国再次伟大”的决心。事实上，在特朗普政府 2019 年发布的《关于保持美国在人工智能领域领导地位的行政命令》中也体现了对人工智能 技术的安全性、可靠性与合规性的关注，尤其是在军事、医疗和交通等关键领域。
监管方面，特朗普第二任期内的政策或将呈现出对外收紧、对内延续轻监管的整体
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风格。在“美国优先”战略的引导下，减少障碍、推动创新依然会是特朗普政府人工智 能政策的底色，但面对日益激烈的国际竞争，特朗普在其第二任期内可能会收紧对人工 智能领域关键数据、技术等的监管，加大力度防止“对手国”获取美国先进技术资源， 同时更加重视技术独立性与安全性，把控重要信息外泄风险。布鲁金斯学会 2024 年的 一篇文章指出，美国国防部在人工智能领域的投资涨幅极大，2023 年美国国防部的人工 智能合同数量从 254 份增加到657 份，继续在人工智能合同中占据主导地位，美国国家 航空航天局和卫生与公众服务部分别以 115 份和 49 份合同分列第二和第三位94。由于特 朗普一向重视军事硬实力的建设，在其第二任期内人工智能在国防军事领域的应用将更 为广泛、深入。那么配套的可靠性、可控性监管工具的重要性也越发显化，特朗普政府 可能会对涉及军事、数据安全等敏感领域的人工智能技术与项目实施更为严格的安全审 查。特朗普第二任期在对内监管方面整体或将延续轻监管风格，尤其在 2024 年 10 月拜 登-哈里斯政府发布的《国家安全备忘录》中表示“优先考虑人工智能安全性和可信度 的研究”，还举例指出“解决恶意使用人工智能生成误导性视频或图像的问题，包括对 政治人物或公众人物具有战略损害或未经同意的亲密性质的视频或图像”95后，为示重 返白宫后与民主党政策的不同之处，特朗普很可能会在上任初期在隐私方面放宽监管。
2024 年 10 月 24 日，白宫就当天发布的《国家安全备忘录》指出，“我们的竞争对 手想要颠覆美国在人工智能领域的领导地位，并利用经济和技术间谍手段窃取美国技术。 这份《国家战略计划》将收集竞争对手针对我国人工智能部门的行动列为情报工作的重 中之重，并指示相关美国政府实体及时向人工智能开发人员提供必要的网络安全和反间 谍信息，以确保他们的发明安全。96 ”由于美国国内两党在对华问题上的立场高度一致，
因此在特朗普第二任期内很有可能在科技领域强化对中国的封锁，加强对人工智能领域 情报、产品等的管控，实行技术上的“脱钩断链”。同时，虽然特朗普第一任期内较少 关注人工智能领域的伦理、隐私问题，但在其第二任期内不排除美国政府继续在隐私、 偏见和歧视等人权议题上借题发挥，将“数字威权主义 ”叙事作为在外交层面打压中国 的话语工具。
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随着信息技术在现代战争中的作用日益显著，人工智能在维护网络空间安全、提升 精确打击能力与处理庞大信息流等方面的角色也越发重要。俄乌冲突中，乌克兰已接受 使用机器人系统进行排雷、补给运送、伤员疏散、监视，甚至使用武装炮塔和榴弹发射 器进行进攻行动97。美国中央司令部（CENTCOM）首席技术官斯凯勒 ·摩尔（Schuyler Moore） 证实美军正在使用计算机视觉算法来准确识别空袭目标。这些算法帮助美军战机对伊拉 克和叙利亚的民兵设施实施了超过 85 次空袭98。鉴于近几年人工智能在各类军事行动中 发挥的重大作用及其潜力，特朗普第二任期内可能会在管控人工智能安全性的前提下进 一步深化人工智能与军事领域的融合，如人工智能在无人机、自动化武器系统、基础设 施损坏情况评估等方面的应用，以提升美军作战能力及战后重建能力。
此外，人工智能技术可能成为美国外交政策的重要工具，通过抬高半导体、人工智 能芯片等领域的贸易门槛，限制中国等国家与美国先进技术的交流。由于特朗普将美国 短期利益置于稳定、长远的盟友关系之上，所以特朗普第二任期间美国在人工智能领域 的国际交流与合作相较于拜登政府时期很可能会有所减少，美国前沿人工智能技术的获 取门槛可能提高。不过， 美国有可能会将人工智能领域的合作作为调节与日本、欧盟关 系的砝码，并试图联合压制竞争对手国科技企业的发展，推动国际社会接受由美国主导 的人工智能技术规范。国际人工智能交流与相关领域跨国公司的发展亦有可能受到特朗 普优先发展美国利益的政策导向的影响，遭遇一定程度的冲击。
三、全球人工智能格局：现状与前景
人工智能作为当今科技领域最具影响力的技术之一，推动着世界各国在经济、军事、 社会等领域的诸多革新。德国Statista 统计数据公司发布的《2020-2030 年全球人工智 能市场规模》（AI market size worldwide from 2020-2030）指出，2024 年，人工智 能市场的规模超过了 1840 亿美元，与 2023 年相比大幅增长了近 500 亿美元。预计这种 惊人的增长势头将持续下去，到 2030 年，市场规模将超过 8260 亿美元99 。随着人工智 能成为国际竞争的新焦点，越来越多的国家加大在人工智能领域的投入，希望能在人工 智能领域的竞争中占据优势地位。
目前，美国在人工智能领域处于全球领先位置，拥有谷歌、微软、亚马逊、Facebook 等科技巨头，并在人工智能领域有大量投入。Stanford HAI 发布的《2024 年人工智能
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指数报告》显示，到 2023 年，美国的人工智能投资将达到 672 亿美元，是第二大投资 国中国的近 8.7 倍100。这篇报告还指出，美国领先于中国、欧盟和英国，是顶级人工智 能模型的主要来源国。2023 年，61 个著名的人工智能模型源自美国的机构，远远超过 欧盟的 21 个和中国的 15 个。近年来，美国政府出台了《国家人工智能研发战略计划》 等战略文件，以推动人工智能的发展，并形成包含经贸、人才、安全、隐私等多个维度 的发展规划。
中国目前在人工智能方面位居世界第二，仅次于美国。2017 年 7 月，中国国务院印 发《新一代人工智能发展规划》，提出“到 2030 年人工智能理论、技术与应用总体达 到世界领先水平，成为世界主要人工智能创新中心101 ”的战略目标。欧洲议会在 2021 年 9 月发布的文章《中国在人工智能领域的雄心》中指出，继 2017 年发布人工智能战 略后，中国在 2020 年就人工智能研究论文数量和人工智能相关专利数量而言已位居全 球第一102。然而，中国目前依然存在在核心算法、高端芯片、基础材料、元器件等方面 与发达国家有差距的难题，并且在外部受到美国、欧盟对其产业发展的关注，尤其是面 临着特朗普新一任期间可能带来的进一步技术封锁风险，人工智能领域的短期发展需要 克服一定的不确定性。
与其他产业领域相似，特朗普政府在人工智能领域势必会贯彻其“美国优先”的战 略政策，延续其上一任期内“保持美国全球人工智能技术领导地位”的思路，在相对弱 化监管的同时注重美国科技的独立性与信息安全，并强调美国本土人工智能产业的发展， 对于其所谓的“竞争对手国”很可能会实行科技上的“脱钩 ”策略。特朗普第二任期政 府如果在人工智能领域推行以美国为中心的战略思路，则可能推动美国积极参与人工智 能统一标准与共同监管机制的确立，影响全球人工智能领域的竞争与合作。美国未来在 人工智能竞争与合作上的态度及行动，将对全球科技、政治与经济前景产生重要影响。
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本章节将通过政策梳理、文献回顾、案例研究等研究方法，回顾中欧电车已有协议 与政策框架，梳理美国历届政府采取的电车政策，预测特朗普第二任期内的电车政策及 并展望其第二任期中欧间电车政策趋势。
103 IEA. (April 23, 2024). Global EV Outlook 2024 Executive summary. IEA. Available at: https://www.iea.org/reports/global-ev-outlook-2024/executive-summary [Accessed on December 11, 2024]
104 World Economic Forum. (June 17, 2024). China has an electric vehicle advantage but can it maintain its edge?. World Economic Forum. Available at: https://www.weforum.org/stories/2024/06/china-electric-vehicle-advantage/ [Accessed on December 11, 2024]
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现跨越式发展的战略举措。2009 年，《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂 行办法》《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》《汽车产业调整和振 兴规划》等文件的印发明确了大力发展并推广新能源汽车的战略决策及相关支持举措。 2012 年，国务院印发的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020 年）》表示中国 汽车产销规模已居世界首位106。
欧盟的电动汽车发展起步较晚，并且呈现出与气候政策紧密结合的特点，体现出绿 色转型和环境保护的目标。2019 年，欧盟提出《欧洲绿色协议》（The European Green Deal），这项绿色转型计划提出，通过转向清洁的循环经济来提高资源的高效使用，并 减缓气候变化107 。2021 年，欧盟发布Fit for 55 气候政策包，旨在到 2030 年减少至少 55%的温室气体排放，其中电车相关政策尤为突出：第一，欧盟计划到2035 年停止销售 所有新的燃油车；第二，要求在 2030 年前，汽车生产商的车队平均排放量比 2021 年减 少 55%；第三，加强充电基础设施建设，欧盟提出加强充电基础设施的建设，计划到 2030 年在全欧建立约 300 万个充电桩（比现有数量增长近五倍）108。
（二） 中欧间已有电车往来及欧盟的反补贴调查
中国和欧盟在电车领域的合作起步较晚，但也呈现出了市场需求和政策导向上的互 补性，并且体现出由单一技术领域向多领域延伸的特点。2014 年，中国与欧盟在中欧峰 会上同意加强在新能源汽车领域的合作，双方致力于通过可信和可核查的国内行动大幅 减少温室气体排放。2015 年，《中欧气候变化联合声明》（EU-China Joint Statement on Climate Change）发布，双方同意在减少温室气体排放和推动低碳技术方面加强合 作109 。2018 年，《第二十次中欧领导人会晤联合声明》 (Joint statement of the 20th EU-China Summit)指出，双方将继续开展一年一度的中欧能源对话110 。欧盟高度重视环 保和绿色转型，中国则有全球最大的电动汽车市场，市场需求和政策导向上的互补性促 成了合作与对话的契机。随着中欧电车领域合作的深化，合作内容也从集中于技术研发 领域扩展到供应链整合、车企管理结构优化等多个领域。
106 国务院. (2012 年 7 月 9 日). 《国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划（2012―2020 年 ） 的 通 知 》 . 中 华 人 民 共 和 国 中 央 人 民 政 府 . 获 取 渠 道 ： https://www.gov.cn/zwgk/2012-07/09/content_2179032.htm[获取时间：2024 年 12 月 11 日]
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然而，中欧电车除合作外，近年来也显现出竞争升级的态势。比亚迪、小鹏等中国 品牌进入欧洲市场，构成了对大众、宝马等欧洲传统汽车品牌的挑战。欧洲传统车企也 在加速电动化转型，以提升与中国电车竞争的优势。出于保护本土电车产业等原因，2023 年 9 月 13 日，欧盟委员会主席乌尔苏拉 ·冯德莱恩在国情咨文中宣布对从中国进口的 电动汽车（BEV）展开反补贴调查。2023 年 10 月 4 日，欧盟委员会正式对中国进口的电 池电动汽车（BEV）展开反补贴调查。2024 年 7 月 4 日，在启动反补贴调查九个月后， 欧盟委员会得出结论认为，中国的电动汽车价值链受益于不公平的补贴，这对欧盟电动 汽车生产商造成了经济损害的威胁，并决定对从中国进口的电池电动车（BEV）征收临 时反补贴税，对中国电车制造商征收 17.4%到 37.6%不等的关税。欧盟对中国电车加征 高额关税在短期内可能提升本土电车的销量，挤占中国电车的欧洲市场份额，但长期来 看，可能会导致电车市场不稳定，尤其是面临中国的反制措施时，双方的电车产业链均 可能受到冲击。
二、特朗普第二任期电车政策预测
（一）美国历届政府的电车产业政策
美国历届政府在电车产业方面的政策差异较为明显，近三届政府中，特朗普政府在 电车产业发展方面的态度相对保守，拜登政府则延续并强化了奥巴马政府时期积极的电 车政策。奥巴马政府时期是美国电车发展的重要时期。奥巴马政府通过《2009 年美国复 苏与再投资法》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）投资再生能源 及节能项目，其中包括向田纳西州、特拉华州和加利福尼亚州的三家全球首批电动汽车 工厂提供 24 亿美元的贷款，以及将 20 亿美元的捐款用于支持 30 家生产电池、电机和 其他电动汽车零部件的工厂，使工厂到 2011 年底具备每年生产 50,000 块 EV 电池的能 力111。在 2011 年的国情咨文演讲中，奥巴马总统呼吁到2015 年让 100 万辆电动汽车上 路112。白宫 2011 年 1 月发布的一项计划显示，奥巴马提出通过改进现行法律中的税收抵 免、投资研发和竞争计划来支持先进技术车辆的采用，以鼓励社区投资于支持这些车辆 的基础设施113。美国进步中心（Center for American Progress）2015 年 7 月的一篇文 章指出，自 2010 年 12 月以来，已有大约 340,000 辆电动汽车成功上路114。
相较于电车产业，特朗普 1.0 时期（2017-2021年）更加注重石油和传统汽车产业
111 Federal Communications Commission. (February 17, 2009). American Recovery and Reinvestment Act of 2009. Available at: https://www.govinfo.gov/content/pkg/BILLS-111hr1enr/pdf/BILLS-111hr1enr.pdf [Accessed on December 11, 2024]
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的发展，因此对电车行业的整体态度较为保守，更多倾向于由市场力量推动其发展。在 特朗普的第一任任期内，美国环境保护署署长签署命令，废除奥巴马政府提出的“清洁 电力计划 ”（Clean Power Plan），而这一计划的重点是减少燃煤发电厂的排放，增加 可再生能源的使用，促进节能115 。除此之外，特朗普在其第一任期内倡导放宽汽车行业 的环保标准，反对加利福尼亚州比联邦政府更为严格的汽车排放标准，并反对增加对电 动汽车市场的补贴。
拜登政府（2021年至今）时期的电车政策被视为对奥巴马时代政策的延续和加强。 为了修复美国在气候问题上因在特朗普第一任期内疯狂“退群”而下滑的影响力，拜登 明确表示气候变化是全球面临的最大挑战之一，并将推动电车行业的发展作为履行国际 气候承诺并发展新能源前沿产业的有效之举。并且，根据其在电车产业方面的优惠力度、 投资额度等指标，拜登政府相较于奥巴马政府采取了更为激进、全面的措施。世界报（Le Monde）2024 年 11 月的文章指出，拜登政府通过税收减免等政策积极推动电车产业的发 展，购买新车的税收减免最高可达 7500 美元，二手车最高可达 4000 美金116。因此，电 动汽车的注册量从 2019 年的 1%上升到 2024 年的 7%117 。同时，拜登公布的 1.75 万亿美 元一揽子支出计划中，有 5550 亿美元旨在通过对可再生和低排放能源的税收激励政策 应对气候变化118。截至 2023 年 5 月，美国拥有超过 138,100 个电池和插电式电动汽车充 电插座，为电动汽车充电网络的持续扩展奠定了坚实基础119 。整体而言，拜登政府将电 动汽车作为其环境气候政策转型与经济转型的一项重要举措，基于维护美国国际形象、 推动绿色转型、带动经济发展等多重目标，进一步深化了奥巴马政府时期的电车政策， 推动美国电车产业向前迈进。
（二）特朗普 1.0 时代对中欧电车政策的影响
特朗普 1.0 时代对中国实施了贸易战等众多打压性经贸政策，并对中国出口商品征 收高关税，这些举措对中国电动汽车在美国市场的拓展构成了障碍。特朗普的“美国优 先”政策强调美国本土产业的复兴，这一政策既为全球市场带来不确定性，一定程度上 也倒逼中国加快电车领域自主研发的步伐，关注电车领域的独立自主，中国政府对电动 车制造商的支持在这一时期也持续增强。2020 年，中国发布《新能源汽车产业发展规划 （2021—2035 年）》，引导企业制定国际化发展战略，不断提高国际竞争能力，加大国
115 NRDC. (September 29, 2017). What Is the Clean Power Plan?. NRDC. Available at: https://www.nrdc.org/stories/what-clean-power-plan[Accessed on December 30, 2024]
116 Normand, J. (November 8, 2024). Donald Trump's comeback is bad news for electric cars. Le Monde. Available at:
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117 ibid
118 BBC. (October 29, 2021). Biden announces revamped $1.75 trillion social spending plan. BBC. Available at: https://www.bbc.com/news/world-us-canada-59081791 [Accessed on December 30, 2024]
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际市场开拓力度，推动产业合作由生产制造环节向技术研发、市场营销等全链条延伸120 。 由于关税和贸易壁垒，欧洲汽车制造商同样面临贸易成本增加的问题，德国等欧盟成员 国也在这一时期积极推进电车的普及与政策支持。
特朗普在其首个任期内没有直接制定针对中国与欧洲之间电动车贸易的特殊政策， 但其全球经济政策、贸易政策和环境立场等间接影响了中欧之间在电车领域的互动。首 先，中美贸易战使得中国电车进入美国市场变得更加困难，这促使中国汽车制造商将目 光转向其他市场，尤其是欧洲市场。中国一些电动汽车品牌（如比亚迪、吉利、蔚来等） 逐渐加大了在欧洲的布局。第二，华尔街日报在 2018 年 6 月的一则报道中指出，特朗 普曾在 Twitter 上表示，如果欧洲长期以来对美国的关税和壁垒不尽快被打破和消除， 将对欧洲所有进入美国的汽车征收 20%的关税121 。出于分散贸易风险的考虑，欧盟可能 因此加强了与中国在电车领域的合作。第三，特朗普 1.0 时代，美国退出《巴黎气候协 议》并放松环保政策，欧盟则继续推进绿色协议，推动汽车行业绿色转型，这也为中国 电车进入欧洲市场提供了机遇，中欧间在电池技术、自动驾驶、充电基础设施建设等领 域的电车合作也得到了一定程度的加强。
（三）特朗普目前在电车问题上释放出的信号
根据特朗普目前在电车问题上释放出的信号，在其第二个任期内，特朗普政府在电 车产业方面的政策风格将可能是其第一任期风格的延续。路透社 2024 年 11 月 15 日的 报道指出，两位知情人士对路透社表示，作为更广泛的税收改革立法的一部分，当选总 统特朗普的过渡团队正计划取消 7500 美元的电动汽车消费税收抵免，理由是效率低下122。 这无疑充分体现了特朗普让环保为经济效益让位的商人思维。结合其对传统能源行业的 看重，在其第二任任期内，大概率仍会将电车产业至于传统汽车产业之后，其第二任期 的电车政策很可能与强调强力支持电动化转型的拜登政府形成鲜明对比。
同时，与他一贯“美国优先”的策略相契合，加之其对中国的强硬态度和对美国本 土制造业的支持，在其第二任任期内可能会通过增加关税等方式打压中国的电车产业。 国际研究智库税务基金会（Tax Foundation）指出，当选总统特朗普承诺，当他上任时， 将对所有从中国进口的商品额外征收 10%的关税123，路透社今年 11 月的报道认为这一征
120 国务院.（2017 年 7 月 8 日）.《国务院办公厅关于印发新能源汽车产业发展规划（2021—2035 年 ） 的 通 知 》 . 中 华 人 民 共 和 国 中 央 人 民 政 府 . 获 取 渠 道 ： https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-11/02/content_5556716.htm [获取时间：2024 年 12 月 11 日]
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收关税的举措会对比亚迪等中国汽车制造商造成影响124。
不过，为避免在电车产业竞争中发展滞后而在电车及其零件、配套设施等方面产生 对他国的依赖，加上埃隆 ·马斯克在政府效率部门中可能起到的作用，特朗普第二任期 也可能会在电车产业发展方面作出一些努力，但是这种努力大概率远不如其前任的拜登 政府。
三、中欧间电车政策趋势展望
在美国大选期间，特朗普“24 小时解决俄乌冲突”的言论便备受关注。虽然其中很 可能带有选举言论的夸张意味，但也体现出他介入并结束这一事件的强烈意图。由于地 缘、历史及在俄乌冲突中的直接投入等，欧洲各国的利益会受到俄乌冲突最终解决方式 的影响。因此，欧盟有可能会将与中国的贸易关系作为砝码，调节其与大西洋彼岸这一 大国之间的关系。
面对美国的期待，欧盟可能会通过展开公平性调查、提高关税、加强贸易壁垒等方 式限缩中国电车在欧洲市场的份额，甚至与美国协同展开对中国电车的制裁。然而， 欧 盟内部也有不同的声音。德国作为一个汽车在中国销售良好的国家，会担心面临来自中 国的经济报复，希望尽可能避免与中国发生“贸易战”。匈牙利总理也就提高中国电车 关税问题提出了类似的看法。意大利则可能担心中国对意大利出口的食品采取贸易保护 主义措施。事实上，作为对欧盟提高关税的回应，中国已经对从欧洲进口的猪肉、乳制 品和葡萄酒发起了反倾销调查。对于部分欧盟国家而言，自己的产品在中国站稳脚跟远 比地缘政治因素更让他们感兴趣，因此在对中国采取“保护主义”政策这一选项面前也 会表现得更为谨慎和保守。
中国电车制造商也有通过海外扩张抵御关税风险，因此，对中国电车加征关税，可 能会造成对欧盟国家自己本土就业岗位、产业链条等的冲击，造成在欧电车产业的动荡。 除了博弈方面的考虑，欧盟也可能会考虑到与中国在电车领域的合作可能能共同推动全 球电车技术标准的建立，并维持汽车电动化进程，促成绿色转型的目标，因此就中欧间 电车政策的趋势而言，更可能的是保持动态的调整与平衡，而非简单线性的博弈或合作。
124 Reuters. (Nov 17, 2024). Trump's tariff pledge spells trouble for auto and tech companies. Reuters. Available at:
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自 2009 年美国“转向亚洲 ”（Pivot to Asia）政策提出以来，美国的外交政策重 心首次在具体区域层面发生了转移。这一政策表明，美国的外交议程是动态的，随着全 球政治形势的变化而不断调整。随着美国将中国视为“头号地缘政治对手”，尽管欧洲 的安全不再是美国外交政策的核心关切，但该地区的安全问题仍是重要议题之一。美国 政府对欧洲政策的调整，虽然受到党派因素的影响，但总体上始终服务于美国外交政策 的战略目标，并在不同历史时期呈现出不同的特征。在放弃对欧洲兑现安全承诺到全力 介入欧洲安全事务，美国在这两个极端的选择之间余留了较大的战略空间，决策者因此 拥有了较广泛的政策摇摆余地。
事实上，即使奥巴马政府在其任期内实施“转向亚洲”政策，且该政策未与欧洲盟 国充分磋商，但其在实践中依然顾及了欧洲盟国的感受126。从整体上看，奥巴马政府的 欧洲政策作为调整小布什政府时期的保守外交方针的一部分，强调美国对外政策的国际 主义倾向，并在欧洲大西洋联盟的稳定性。然而， 面对叙利亚局势的持续变化以及对亚 洲战略重要性的重新认识，奥巴马的欧洲政策实际上更多地维持了现状。2014 年克里米 亚危机爆发后，北约才开始在东翼部署更多兵力和军备，但加强对中东欧地区的军事投 入并不同等意味着美国重新进入与俄罗斯的全面对峙状态。奥巴马并未回避要求欧洲盟 友在北约防务上承担更多责任。在 2014 年克里米亚危机发生后，奥巴马敦促盟国将防 务开支提升至国内生产总值的2%以上127。
2017 年特朗普正式就任后，更激进地采取了民族主义外交路线，并通过交易的方式 处理与其他国家的关系。即使长期在美国对外关系中占据优先地位的欧洲，也不得不接 受特朗普混合了杰斐逊主义和杰克逊主义的外交思路，即孤立主义色彩浓厚的“美国优 先 ”主张，经济上的极为强烈的贸易保护主义等一系列主张。特朗普在第一任期内进一 步推动了奥巴马政府的“转向亚洲”战略，并在美国行政、立法部门以及政策制定圈内 深化了跨党派的对华竞争共识。从特朗普第一任期起，美国的外交政策目标便是维护美 国的全球竞争优势，而遏制中国则既是实现该目标的手段，从某种方面来看也是目的。 特朗普强调美欧关系的交易性，要求欧洲国家增加军事开支，一度挑起美欧贸易摩擦。
而拜登政府上任后则以“美国回来了”作为口号，着手修复特朗普时期遭遇损伤的 美欧同盟关系，并在乌克兰危机爆发后投入大量资源支持乌克兰和北约。与此同时，拜 登依然延续了大国竞争的政策路线。在亚太地区，拜登推出了一系列针对性的多边和双 边框架。在美国需要应对两场区域军事冲突的同时，拜登政府并未改变处理对华关系的
126 Mastro, O. S. (August 13, 2024). The pivot that wasn’t: Did America wait too long to counter China?
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基本判断。在欧洲事务上，拜登通过强化与盟国在多边主义框架的合作，美欧在国际问题 上的协调性有所恢复。
即使美国的外交政策不再以欧洲安全为核心，但美欧同盟对美国在全球范围内的影 响力以及美欧之间的共同利益，依然使得美国无法轻易放弃对欧洲盟国的承诺。美欧互 动将基于有限的资源投入，进行政治和经济的全方位“交易”，并力图达成某种稳定的 平衡。
二、特朗普第一任期的美欧关系
年特朗普开始其总统任期前，他就曾主张“北约过时论”(Obsolete)128甚至“北约 已死论”129 ，认为该集团未能有效应对恐怖主义威胁，并对北约盟国在防务开支未能达 标表达不满。特朗普的言论使得欧洲领导人和美国建制派官员大为惊慌，时任德国外长 称其表态引发了“广泛担忧 ”130 。尽管随后特朗普的相关言论淡化了质疑北约存在合理 性的色彩，但其仍坚持要求欧洲盟国提升防务开支。2020 年，特朗普在与欧委会主席冯 德莱恩的会面中称美国不会出兵支援受到攻击的北约国家。尽管美国在特朗普第一任期 内仍然保持对北约活动的参与，美国官员也在不同场合重申美国对北约第五条（即对任 何成 上影响了大西洋联盟最重要的安全基石和欧洲国家对美国的信心。
另一个问题在于贸易。长期以来，美欧之间巨大的贸易往来被视为是大西洋联盟稳 定与坚实的象征。然而， 在特朗普“美国优先”政策的主导下，贸易保护主义政策成为 其第一任期内实现经济民族主义议程的核心工具。由于欧盟多个成员国采取出口导向型 经济模式，贸易战则直接威胁到这些国家的核心经济利益。2018 年 3 月，美国对欧盟向 其出口的钢铁和铝制品分别征收 25%和 10%的关税，欧盟随后对美国生产的威士忌和摩 托车等工业和农业产品征收 25%的报复性关税131，导致特朗普任内最大的美欧贸易摩擦。 欧盟还称已经将美国对欧盟钢铝加征关税申诉至世贸组织，若三年内未解决此案则将对 美国产品征收 36 亿欧元的关税132 。直到2018 年 7 月，特朗普与欧委会主席容克签署协 议暂停了贸易战，双方关系才得以恢复，避免了美欧双边贸易战对欧洲经济造成灾难性 影响。
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此外，伊核协议问题也对美欧关系的发展产生了一定波动。伊核协议是美国与德国、 法国、欧盟以及其他联合国安理会常任理事国共同与伊朗达成的一项多边协议，旨在通 过谈判促使伊朗放弃核武器计划，并以此换取解除对伊朗的相关制裁133。而特朗普上任 后批评该协议条款过于宽松，无法有效限制伊朗获得核武器的途径134。2018 年，特朗普 宣布美国退出伊核协议，并转而采取单边行动，通过“极限施压”政策迫使伊朗做出妥 协，这导致伊朗随即停止了遵守协议中的多个关键条款。在退出协议之前，特朗普政府 与欧洲盟国进行了有限的协商，但未能就调整协议条款达成共识。特朗普单方面退出伊 核协议的决定，直接导致美欧在国际安全问题上的凝聚力下降，并引发欧洲国家对美国 是否将单边主义外交政策常态化的担忧，也对美欧在国际事务中的合作产生了深远影响。
最后是气候问题。作为气候变化怀疑论者，特朗普在第一任期就任后便宣布美国将 退出《巴黎协定》，并对气候危机的真实性发出质疑。特朗普在不同时期对气候危机有 矛盾的看法，但在担任总统时期，包含退出多边气候合作机制等行为向世界证明了应对 气变不是特朗普政府重点应对的内容135。这与欧盟在气候问题上提倡强化国际合作的立 场形成了巨大分歧。欧盟雄心勃勃的气候议程失去了作为全球最大碳排放国之一国家的 支持，不仅导致气候问题在很大程度上遭遇搁置，也导致其在国际舞台上的影响力显著 下降。
三、特朗普第二任期的欧洲安全问题展望
在欧洲联合运动推行数十年后，欧盟各成员国之间相互开战的可能性已经微乎其微， 而所谓的“欧洲安全问题”的核心问题进而转变为如何处理欧洲国家和俄罗斯的关系的 问题。在后冷战时代，北约与欧盟双双开启扩员进程，接纳了一批中东欧前社会主义国 家和苏联加盟国，并依靠不同层次的框架与俄罗斯等国建立了接触与联系。然而， 从俄 罗斯的视角看，北约和欧盟的扩员是对其战略空间的蚕食，俄罗斯并不甘心成为“欧洲 -大西洋 ”框架的从属方。冷战后欧洲的“转型秩序”未能满足俄罗斯的对于欧洲安全 的需求，而在俄乌冲突爆发后，欧洲需要寻求构建新的安全格局，减少在欧洲爆发另一 场军事冲突的可能性。
美国长期参与塑造欧洲安全格局。自“十四点计划 ”和巴黎和会开始，再到二战后 雅尔塔会议以及冷战期间的欧安会，都离不开美国的参与和设计。冷战结束后，苏联阵
133 Robinson, K. (October 27, 2023). What is the Iran nuclear deal?. Council on Foreign Relations. Available at: https://www.cfr.org/backgrounder/what-iran-nuclear-deal#chapter-title-0-6 [Accessed on December 29, 2024]
134 Collina, T. (May 7, 2024). Killing the Iran nuclear deal was one of Trump’s biggest failures. Responsible Statecraft. Available at: https://responsiblestatecraft.org/iran-nuclear-deal/ [Accessed on December 29, 2024]
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营瓦解，中东欧国家在进行政治经济转型的过程中，美国也提供了大量援助。即使“哥 本哈根标准 ”由欧盟提出并负责评估，但其要求候选国具备民主制度，尊重人权法治， 实行市场经济的核心目标和具体条件也与美国冷战后历届政府希望推广的若干政治原 则相契合。而北约长期作为美国塑造欧洲安全的抓手，在欧洲军事防务领域扮演着不可 或缺的角色。
如今，解决欧洲安全问题的首要核心议题是寻求俄乌冲突的政治解决方案。尽管特 朗普对于俄乌问题曾提出所谓的“24 小时解决俄乌冲突论”，但其对于真正的解决方案 实际并无头绪。正如俄罗斯国际事务委员会(RIAC)成员德米特里 ·特列宁（Dmitri Trenin） 表示，首先结束俄乌冲突不可能在“24 小时内 ”完成；其次“结束战争”也并不同等意 味着“停止敌对行动”，而是需要从根源解决引起敌对行动的原因——如果“结束战争 ” 仅仅是停止现有军事接触线上双方的军事行动，那么冲突终将会在未来以新的形势爆发 136。
解决俄乌冲突的根本需要俄乌之间实现停火，并对乌克兰的国际地位、领土和主权 状态作出决定。最终形成的安排是否以改变乌克兰边界为条件、乌克兰是否能成为北约 和欧盟的成员国、乌克兰安全保障等问题如何解决都需要涉及乌克兰问题的各方能够达 成一致。特朗普尚未明确俄罗斯和乌克兰谈判的时间表和路线图，也没有给出其认为实 现停火的标准。特朗普的俄乌问题特使人选基思 ·凯洛格(Keith Kellogg)主张美国以 持续援助为条件促使俄乌进行外交谈判，并设定了一系列谈判的内容，包括为乌克兰建 立长期安全保障架构137 。尽管如此，特朗普是否会采纳这些主张仍然未知。
而即使美国在乌克兰问题上拥有巨大影响力，其归根结底是一个欧洲需要面对的问 题。特朗普主张的乌克兰前途命运问题与欧洲对乌克兰问题的看法之间的差异也将深刻 影响美欧关系，特朗普没有对乌克兰在欧洲安全格局的角色作出明确回答，即乌克兰未 来是否能够成为北约和欧盟的成员国，相比之下，欧盟和欧洲各国的领导人在多个场合 表态支持乌克兰成为欧盟成员国，并称“北约和欧盟是乌克兰的未来”138。特朗普之前 针对俄乌冲突的言论让欧洲国家担忧美国可能在不与盟国事先磋商的前提下与俄罗斯 单独媾和。
在特朗普上台开启第二总统任期前，冯德莱恩也开启了她作为欧委会主席的第二任 期。在冯德莱恩的新欧委会班底中，有以任欧盟外交安全政策高级代表爱沙尼亚前总理
136 Kommersant. (November 7, 2024). Рубеж для всех: Дмитрий Тренин о том, что значит победа Трампа для США, России и мира . Available at:https://www.kommersant.ru/doc/7283219[Accessed on December 29, 2024]
137 Faguy, A. (November 27, 2024). Trump appoints Keith Kellogg for Ukraine-Russia envoy. BBC. Available at:https://www.bbc.com/news/articles/c14l6dl5y4go[Accessed on December 29, 2024]
138 BBC. (February 3, 2023). Ukraine war latest: Kyiv’s future is in the EU, say visiting Brussels officials. BBC. Available at: https://www.bbc.co.uk/news/live/world-europe-64509741 [Accessed on December 29, 2024]
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卡娅 ·卡拉斯为代表的数位来自中东欧的欧盟领导人负责这个超国家机构的安全问题。 中东欧国家作为欧盟在乌克兰问题上的“前线国家”，对俄罗斯的战略认知与传统上主 导欧盟决策的西欧国家存在较大差异。在欧盟对外政策前所未有“中东欧化”的今天， 欧委会以及欧洲各层级的领导人是否能够接受特朗普提供的乌克兰问题的解决方案也 成为一个未知数。但可以预见的是，欧委会和欧洲国家领导人对一个要求乌克兰过多让 步的方案的接受度不会太高。如果特朗普政府和欧盟以及其他欧洲国家就乌克兰问题解 决方案的具体细节无法达成一致，美欧关系可能陷入更严重的信任危机，并可能促使美 国继续以北约防务支出等问题为筹码与欧洲进行讨价还价。
此外，与欧洲安全问题密不可分的还有欧盟的防务体系问题。长期以来，欧盟国家 没有自己的防务力量。永久结构性合作(PESCO)是欧盟防务体系构建的一个探索，但欧 盟相互不兼容且构成竞争的军工体系与欧盟国家较低的战备水平意味着欧盟各国难以 在短期内形成独立的军事指挥和作战体系。俄乌冲突爆发以来，欧盟加紧推进战略自主， 但“战略自主”并不意味着“战略独立”，即设计一个欧盟在外交安全领域更独立的人 格不以欧盟需要站在美国的对立面为代价。欧盟构建战略自主的具体表现也不是脱离美 国在欧洲安全问题上“独走”。
特朗普于 2024 年 12 月 8 日称，美国只会在欧洲国家分担足够北约防务支出的前提 下留在北约139 。考虑到特朗普曾经发表过鼓励俄罗斯攻击防务投入不足的北约成员国的 言论140 ，欧洲国家增加在防务上的投入意味着美国安全保障成为欧洲国家斥资购买的商 品。在欧盟试图通过增加本土军工生产的今天，特朗普对北约盟国提出的要求可能促使 欧洲国家选择将一部分国防开支用于购买美制武器以维持和美国的双边关系。在欧洲防 务一体化进展十分有限的情况下，即使支持打造一支“欧洲军”的国家也不愿承认，欧 洲防务体系距离建成已经越来越远了。然而现实是，冯德莱恩第二任期的欧委会不反对 强化北约作为欧洲唯一军事组织的作用，欧盟只为其提供弹药和军备。即使“北约欧洲 化”141这样的观点开始在欧洲政坛流行开来，欧洲国家从美国手中接管集体防御的责任 难以在一朝一夕之间实现。
特朗普的施压意味着欧盟成员国必须选择为了将美国留在成熟的军事组织北约而
139 The Economist. (December 12, 2024). Europeans are hoping they can buy more guns but keep their butter. The Economist. Available at:
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140 Euronews. (February 12, 2024). Trump encouraging Russia to attack puts allies at risks - NATO leader. Euronews. Available at:
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支付国防账单或是在美国退出北约后经过长期努力打造一支欧洲自己的武装部队。在北 约和欧盟关系向“结盟化”方向发展的今天，欧盟抛弃北约另立门户的代价之高，使得 北约仍然将在今后很长一段时间内作为欧洲唯一的军事指挥组织并以安全保障生产者 的角色持续下去。
四、美国与欧洲国家的关系展望
对于欧洲国家而言，特朗普第一任期采取了“分而治之”策略，同不愿配合“美国 优先”政策的欧洲领导人保持距离，并与愿意合作或同样属于保守派阵营的领导人密切 往来。与其说这是在重塑美欧同盟，不如说是美国确保在欧洲培植更稳定的战略抓手。
（一）美法关系：从核潜艇到巴黎圣母院的拥抱
法国一直是欧盟内最强调欧洲战略自主的国家，也是欧洲一体化的“领头羊”。在 特朗普第一任期内，美法领导人的关系从相互热络演变到互相指责142。特朗普的经济民 族主义和外交单边主义无一例外触碰着着法国的利益底线。然而， 特朗普接手的将是一 个比他四年前历任时更加尴尬的美法关系。英美澳核潜艇合作协议直接“搅黄”了法国 和澳大利亚的核潜艇订单，美法关系因此变得更加复杂143 。即使核潜艇一事在美法关系 上似乎已经“翻过一页”，特朗普即将祭出的关税大棒144和在乌克兰问题上的态度也很 可能再次导致美法关系陷入紧张。
虽然特朗普对北约的消极言论与马克龙曾经提出的北约“脑死亡”有异曲同工之妙， 但在乌克兰危机爆发后，法国也不得不再次视北约为欧洲安全的支柱。面对共同外部威 胁，美法关系中的分歧被有选择性地忽视了，但这并不意味着美法关系得到了完全的修 复。在特朗普开启第二任期之后，法国是否愿意在北约防务支出问题上配合特朗普，或 在乌克兰问题政治解决方案上与美国展开磋商，仍然具有较大的变数。法国政坛出现的 严重极化和政治分裂使得法国难以形成稳定的、能在关键议题上达成共识的政府，即使 外交政策是法国总统专属的职权，法国内阁缺乏议会支持的困境很可能将影响法国外长 的任命，也仍将影响美法双边外交往来的效率和连贯性。
目前，特朗普对增强同法国领导人的往来释放了一系列相对积极的信号。特朗普在
142 Quencez, M. (May 22, 2024). US-French relations after the US election. (n.d.). GMFUS. Available at: https://www.gmfus.org/news/us-french-relations-after-us-election [Accessed on December 29, 2024]
143 Lokker, N. (November 27, 2022). Relations between the US and France Are Worse Than They Appear. (2022, November 29). CNAS. Available at:
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144 Martuscelli, C. (November 4, 2024). A Trump trade war 2.0 will be worse than the first for Europe. POLITICO. Available at:
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宣布胜选后于 12月7 日赴法出席巴黎圣母院重新开放仪式，并同法国总统马克龙会谈145 。 在美国数量庞大的政治任命官员群体中，特朗普挑选其女儿伊万卡的岳父查尔斯 ·库什 纳(Charles Kushner)担任美国驻法国大使146。这些决策与任命的长远影响仍然不得而知， 但特朗普暂未就关税和防务问题对法国“放狠话”，为美法关系有限度向好发展留下了 一定空间。
（二）美德关系： “弯曲但不折断 ”
谈及美德关系，国际社会很容易联想到肯尼迪的“我是柏林人”和里根的“推倒这 堵墙”等在地缘政治大对抗时代慷慨激昂的口号。特朗普抱着改变美国的愿景再次入主 白宫，但这并不意味着他会在德国发表一番足以为世人铭记的演讲，毕竟柏林不是大国 竞争的前线，而是欧洲一体化的大后方。特朗普不想也不需要在距离柏林数千公里外的 基辅或其他东欧城市推广美国曾经引以为傲的自由民主制度。曾经与特朗普打交道的德 国前总理默克尔在她的回忆录中提到，特朗普以商人视角看待许多问题，因此不相信合 作共赢，认为一个国家的成功意味着另一个国家的失败。在默克尔的回忆录中，她还提 及特朗普对处理一群重要人物中不和意见的看法，特朗普对此的回答是，“弯曲，弯曲， 弯曲，但保证它不折断 ”147。
德国是欧盟第一大经济体，也是欧盟诸国中贸易额最大的国家。特朗普的关税大棒 一旦挥向欧洲，德国已经处在风雨飘摇中的经济和其严重依赖的外贸必将再次遭到重创 148。在欧洲安全问题上，美国和德国也有可见的分歧。2024 年 11 月德国总理朔尔茨在 政府预算出现缺口时仍执意停止针对一笔乌克兰援助的债务刹车，成为导致“交通灯” 联盟破裂的导火索。而在特朗普和一部分共和党人认知中，拜登政府向乌克兰提供的巨 额援助不仅没有必要，还为美国人民带来了深重负担。
与法国政治类似，德国政治也处在不稳定的时期。朔尔茨和其他德国政党领导人需 要在破碎的政治版图中重新拼凑出一个能够通过议会信任投票的内阁，也需要形成足够 稳定的执政团队，从而应对德国面临的经济挑战，推进德国政党的议程和主张并在世界 舞台上代表德国。相比特朗普鲜明的个人特征，朔尔茨显然不是一个克里斯马式的领导
145 Le Monde, AP and AFP. (December 7, 2024). Trump, Zelensky meet in Paris as Macron hosts three-way talks. Le Monde. Available at:
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146 Blasey, L. (2024, December 1). Trump picks Jared Kushner’s father for ambassador to France. Available at: https://www.bbc.com/news/articles/c0qdq9z7pjzo [Accessed on Dec 29, 2024]
147 Stanley-Smith, J. (2024, November 20). Merkel eviscerates ‘emotional’ Trump in upcoming memoir. POLITICO. Available at: https://www.politico.eu/article/angela-merkel-donald-trumo-memoir-book-us-germany-politics-cdu-po pe-francis/ [Accessed on Dec 29, 2024]
148 US Election: German-US relations after 2024: A strategy Roadmap. (n.d.). Friedrich Naumann Foundation. Available at: https://www.freiheit.org/north-america/german-us-relations-after-2024-strategy-roadmap [Accessed on Dec 29, 2024]
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人。个人魅力与执政手腕并不挂钩，但特朗普和朔尔茨鲜明的形象反差似乎也一定程度 代表了接下来美德关系的未来：德国需要以很小心的态度与美国十分不可预测的政策进 行互动。简而言之，德国和美国都需要一个“弯曲而不折断”的双边关系。
（三）美波关系：需要 “这样的朋友”来对付敌人
波兰在特朗普第一任期内成为了他在欧洲“分而治之”的受益者。北约在波兰部署 反导弹系统，美军在波兰常驻。自克里米亚危机以来，作为欧盟恐俄情绪的原产地之一， 波兰在安全保障上享受到了前所未有的好处。特朗普与波兰总统杜达形成了较为良好的 关系，波兰也因此成为美国在中东欧打造的一个战略支点——这个支点的地理位置恰好 能够辐射白俄罗斯和俄罗斯，也能在欧盟的决策中投下一张反对票。对于波兰而言，美 军和北约军事资源在国内部署数量的增加意味着国家安全得到了进一步巩固。然而， 杜 达不是波兰国王，他所属的右翼民粹主义政党已经下野，他也将在 2025 年告别总统宝 座。现任波兰总理图斯克在担任欧理会主席时曾经以“有（特朗普）这样的朋友，谁还 需要敌人”评价特朗普对美欧关系造成的影响，即足见特朗普对美欧关系造成的破坏性 影响之深。如今图斯克返回波兰执掌政府，欧盟的外部环境也发生了显著变化。俄乌冲 突的爆发让波兰社会的恐俄反俄情绪再一次爆发并向欧洲各地扩散。图斯克作为中右翼 的融欧主义者，必然不愿充当特朗普离间欧盟国家的工具，但维持美波关系处在高位符 合波兰各党派的利益，即蓬勃发展的美波关系有利于波兰确保国家安全。在北约的防务 承诺有些苍白的时期，俄罗斯毫无争议是波兰的敌人，而美国在短期上看，仍然是波兰 的朋友。
当然，美波关系的稳定器除了波兰社会极为浓烈的亲美情绪，还有波兰和美国在安全问 题上的诉求具有极高重合度。波兰的国防开支达到了国内生产总值的 4%，2025 年还预计达 到 4.7%149，远高于特朗普所要求的 2%占比。对于新特朗普政府而言，试图实现俄乌冲突政 治解决方案并不意味着美俄关系能够迎来奥巴马时期的“重启”，美俄关系仍然将处于低位 发展。即使乌克兰危机的政治解决方案包含乌克兰保持中立地位并得到落实， 波兰作为乌克 兰的邻国仍然可以发挥美国对俄威慑的作用。通过强化美波安全合作， 波兰在中东欧地区充 当美国“门卫”角色成为成本较低的选项。在波兰政坛仍然严重分裂的时期，强化波兰国防 能力是各党派少有的共识。即使各党派维护波兰安全的手段上有差异，确保领土主权不受到 外敌侵犯的目的仍然保持一致。在短期内波兰仍然会在防务开支和军备采购领域利好美国利 益。
（四）美匈关系：保守主义者的惺惺相惜
匈牙利总理欧尔班以其保守主义立场和在欧盟内的非主流观点为世界所知。他对特
Jazowska, M. P. (2024, November 22). Between two Donalds: How Tusk’s relationship with Trump could foster EU-US cooperation. ECFR. Available at:
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朗普的支持在全球范围内都十分罕见。欧洲保守主义者眼中的匈牙利是抵御欧盟提倡的 进步主义社会思潮、保护传统价值观的堡垒，这与特朗普猛烈抨击美国民主党的进步主 义社会文化议程不谋而合。2024 年 12 月 10 日，欧尔班与特朗普在海湖庄园会面，成为 大选以来继马克龙之后特朗普会见的第二个欧洲领导人150。特朗普与欧尔班因相似的保 守主义立场走到一起，在许多议题上的意见有极高的重合。在波兰与欧盟关系回到正轨 之后，仍然与欧盟关系紧张的匈牙利成为特朗普必然选择强化的双边关系的伙伴。
五、美欧关系与世界政治： 大西洋联盟何去何从？
大西洋联盟正式形成于冷战初期，在七十余年里美欧同盟经历了阵营对抗、区域冲 突与地缘政治格局变动，联盟的内核已发生翻天覆地的变化。在不同时期，美欧双方就 与联盟存续、联盟内涵等内容展开一系列辩论。从冷战不同阶段和结束初期，再到本世 纪初美国在中东进行反恐战争，围绕美欧同盟的辩论以强化同盟告终。十余年来，随着 美国对世界的战略认知发生了巨大变化，美国政府也不断调整其政策重点。
由于总统在美国外交决策中的权威地位，不同时期美国采取的调整方式都有所不同。 相比民主党建制派更为巧妙的说辞和安抚人心的表态，特朗普将维持联盟的成本摆上台 面，不加遮掩地向欧洲国家要求付出更多，并以减少或结束联盟为要挟。特朗普的交易 式外交只是美欧互动的一种新模式，即使这样的交易以维护美国利益优先为出发点。奥 巴马和拜登对北约的支持并不意味他们不优先考虑美国的利益，只是他们对美国利益的 界定与特朗普有所不同。利益交换本身就是同盟维持的一种模式，在美欧同盟的案例中， 大西洋两岸官员模棱两可的立场与对政治社会制度无休止的争议一度掩盖了维持同盟 背后所需要的高昂成本。
特朗普的第二任期是否意味着美欧同盟走向终结，核心在于美国和欧洲是否认为自 己还需要对方。冷战结束后，这个问题的结论是在一个快速变化的世界上，美国和欧洲 相存相依，谁也离不开谁。而在地缘政治环境与三十余年前完全不同的今天，美欧之间 的相处模式在特朗普“颠覆性”的言论下开始新一轮调整，或者说，这一轮调整进入了 更深刻、明显的阶段。这一轮调整可能真正始于特朗普第一个总统任期，但在经历两党 交替执政八年后，美国和欧洲都对这轮调整的意涵有了不同的理解。如果这轮调整之后 形成的美欧关系成为彻底的利益导向，则美欧关系将以更具现实主义色彩的模式呈现在 世人眼中。而如果美欧就共同价值观念和政治与社会制度又一次达成了共识，美欧同盟 或将更具建构主义或自由主义色彩。遗憾的是，在欧洲和美国都存在严重政治极化的今 天，左右之争已经足以让一个国家失去团结甚至分崩离析，而在三十多个国家之间达成 足够深刻的新共识似乎更是天方夜谭的事。
150 The Straits Times. (2024, December 10). Hungary’s Viktor Orban meets Trump, Musk at Mar-a-Lago. The Straits Times. Available at:
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美元增至 2.242 亿美元，与开罗之间的贸易额从 9200 万美元增至 1.224 亿美元。154此 外，图一展示了签署双边自由贸易协定（FTA）的国家在十年内可能获得的经济利益， 包括：新增经济活动、GDP 变化百分比、新增工作岗位和失业率变化。体表明以色列在 这些协定中经济增幅最大，而苏丹的失业率改善最显著。虽然这些政策显著拉近了美以 关系，但也进一步加剧了巴以矛盾。一方面，美国承认耶路撒冷为以色列首都，是对巴 勒斯坦建立东耶路撒冷作为首都的主权要求的彻底否定，这引发了巴勒斯坦方面的强烈 抗议和暴力冲突。有观点认为，特朗普第一任期的美国在中东地区的角色已然由一贯宣 称的“调停者”变为以色列在中东地区的“共谋者”，155这种政策选择不仅未能有效解 决巴以冲突，反而可能进一步恶化地区局势，使中东和平前景更加黯淡。
表 3：十年内签署国的总经济收益，包括：国内生产总值（GDP）的累计变化值（ “新增经
济活动 ”），十年后 GDP 的净增长百分比，十年内创造的新就业岗位总数，以及失业率的预
计变化。数据：兰德公司156
表 4:双边自由贸易协定对当前协定签署国的潜在益处。数据：兰德公司157
在能源议题上，特朗普政府第一任期内美以能源合作显著深化，尤其体现在东地中
154 All Israel News Staff. (September 6, 2021). Arab-Israeli trade increased more than 200% follo9wing 2020 peace deals. All Israel News. Available at: https://allisrael.com/arab-israeli-trade-increased-more-than-200-following-2020-peace-deals [Accessed on December 18, 2024]
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157 Ibid
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海天然气开发领域。自 2010 年以色列在东地中海开发“塔玛尔 ”和“利维坦 ”两个巨 型天然气田以来，借助美国的技术和资本支持，以色列逐步成为区域能源出口中心，并 与希腊、塞浦路斯等国建立三方能源合作伙伴关系，推动“东地中海管道 ”项目。2024 年 10 月 20 日，以色列、埃及与欧盟签署三边协议，通过东地中海天然气论坛合作(EMGF)， 将以色列天然气经埃及液化后输往欧盟，以增强能源安全、应对能源危机，并推动区域 能源合作。此外，以色列的天然气储量促使其成为东地中海天然气供应的关键角色，并 与美国合作开展天然气出口项目，其中包括向邻国约旦和埃及供应天然气的计划，提高 了区域稳定并进一步巩固其在中东能源供应体系当中的主导地位。
在伊朗问题上，特朗普在第一任期期间就曾彰显出对该国的强硬对抗与深刻打击。 这不仅是因为朗被定义为中东地区抵抗力量的“牵头者”，而且也被视为美国的主要竞 争对手之一。美国于 2017 年 12 月发布了《国家安全战略报告》。该报告将伊朗视为主 要威胁之一，强调伊朗的地区影响力和核计划对美国及其盟友构成严重挑战。报告指出， 伊朗通过支持恐怖主义、发展弹道导弹和追求核能力，破坏中东地区的稳定。因此，美 国政府采取“极限施压”政策，包括退出伊核协议、重新实施严厉制裁，以遏制伊朗的 影响力，并迫使其重新谈判更严格的核协议。158事实上，特朗普的对以与对伊政策在某 种程度上是相辅相成的，比如特朗普政府退出《伊核协议》（JCPOA）的决策就曾得到 以色列的高度支持。以色列智库“耶路撒冷战略与安全研究所（JISS）”的研究员埃兰 ·勒 尔曼（Eran Lerman）博士在一篇文章中讨论了美国对伊朗的“极限施压”政策，认为 美国的制裁措施削弱了伊朗的经济实力，限制了其在中东地区的影响力，从而有利于以 色列的国家安全。当前， 以色列希望美国能继续执行严厉政策，以减缓伊朗在该地区的 影响力。159
二、美土关系的变化与特朗普第二任期的挑战
相比于美以关系，美土关系似乎略显复杂,可以被定义为一种复杂且多变的“模糊 盟友 ”关系。
首先，土耳其是美国在中东地区的重要盟友，两国在反恐、能源安全等方面有着共 同的利益需求。一方面，在叙利亚和伊拉克的联合军事行动中，美国和土耳其共同致力 于打击“伊斯兰国”（ISIS）和库尔德工人党（PKK）等恐怖组织。土耳其与美国通过 军事和情报合作，加强了对恐怖分子的打击，确保两国及其盟友的安全。另一方面，土 耳其地处欧亚能源枢纽，且对天然气和石油等能源进口依赖较大。在确保能源供应稳定 的背景下，美国支持土耳其通过多条能源管道实现供应多样化，减少对俄罗斯等国能源 依赖，并推动欧洲能源市场的多元化，这也符合土耳其的战略需求。
158Trump White House. (December 18, 2017). President Donald J. Trump Announces a National Security Strategy to Advance America’s Interest. Trump White House. Available at:
https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-announces-nation
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159 Lerman, E. (November 26, 2023). Our place in the world: Israel and the Eastern mediterranean. The Jerusalem Institute for Strategt and Security. Available at:
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其次，美国战略重心的持续东移进一步影响了美土关系。随着美国在中东战略收缩 的持续，土耳其可能更加倾向于加强与中国、俄罗斯等大国的合作，以减少对美国的依 赖。土耳其在叙利亚危机中的角色以及其与俄罗斯的紧密合作，使得土耳其在美土关系 中面临困境。土耳其在叙利亚危机后，开始调整其外交策略，表现出对中俄关系的浓厚 兴趣。例如，土耳其积极参与中国主导下的“一带一路 ”倡议，这不仅加强了土耳其的 地缘战略优势，也促进了中土合作从经济层面扩展到政治和安全领域。而在对俄方面， 土耳其也努力改善与俄罗斯的关系，通过购买俄罗斯 S-400 防空导弹系统、与俄罗斯合 作建设阿库尤核电站，以及从“土耳其溪 ”（TurkStream）天然气管道直接从俄罗斯进 口天然气，土耳其进一步加强与俄罗斯的战略伙伴关系。160
最后，由于库尔德问题、叙利亚危机以及土耳其外交政策的独立性增强，两国关系 出现了明显的疏离，这在特朗普第一任期期间表现得尤为明显。特朗普在对待叙利亚问 题上做出了一些引发争议的决定，例如突然宣布撤回驻叙美军，这一决定被视为对库尔 德武装的背叛，导致土耳其与美国之间的裂痕进一步加深。土耳其对美国在库尔德问题 上的立场感到不满，认为美国未能在关键时刻支持土耳其的安全利益。如果特朗普无法 妥善平衡土耳其的安全需求、能源开发诉求以及与库尔德问题的分歧，美土关系裂痕可 能在战略竞争中进一步扩大。然而， 一些土耳其智库预测，特朗普再次执政后，可能会 试图通过减少对库尔德武装的支持，重启美土战略合作关系，以缓解两国在安全政策上 的冲突。
三、能源依赖的调整与美国对埃及政策
在特朗普第一任期期间，美国通过页岩气革命和国内能源产业的振兴逐步实现能源 独立，对中东石油的依赖显著减少。161这一转变不仅改变了美国对中东政策的优先级， 也间接推动了埃及等能源生产国和运输国的地缘政治地位的变化。一方面，提升埃及的 液化天然气（LNG）出口量，特别是对欧洲市场的供应，另一方面，促进埃及能源战略 的多样化。
160 曾向红, 张峻溯. 偏离“欧洲化 ”: 身份管理策略视角下的土耳其外交转型[J]. 欧洲研究, 2022,
(01): 136-162+8.
161 Statista. (2023). Daily crude oil imports to the United States from Saudi Arabia in selected years from 2020 to 2023. Statista. Available at:
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2000-2023年美国从沙特阿拉伯进口的日均原油量（千桶） 1,600 |
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1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0 |
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2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 |
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表 5:2000-2023 年美国从沙特阿拉伯进口的日均原油量（千桶）。数据：Statista162
埃及可能进一步寻求与世界其他大国的合作，以应对美国战略调整带来的不确定性。 埃及方面担心，一旦美国减少对中东石油的需求，可能会影响油价的稳定性，使地区内 的产油国收入减少，从而影响区域内的经济合作和稳定局势。正如埃及智库“埃及观察 家 ”指出，随着美国减少中东能源进口需求，该地区或将更加依赖其他国家如中国、印 度等的新兴市场，这可能促使埃及加强与其他大国的合作，逐步构建多边关系。163在经 济方面，埃及通过吸引外资和推动基础设施建设来促进经济增长。例如，埃及政府制定 了“埃及 2030 愿景”战略，旨在实现可持续发展和改善生活质量。此外，埃及还积极 参与“一带一路 ”倡议，与中国在能源、基础设施等领域展开合作，这不仅有助于缓解 国内能源供需矛盾，也为埃及带来了新的发展机遇。164
与此同时，巴以问题与伊朗核问题的走向也将进一步影响埃及的外交政策。特朗普 政府曾推翻美国在巴以问题上的“中立 ”立场，推出“世纪协议”，并支持以色列扩建 定居点的政策。这些措施在阿拉伯世界引发强烈反响，也促使埃及在区域外交中寻求更 大的平衡。埃及希望美国在伊朗核协议上保持强硬态度，因为埃及担心伊朗在地区的扩 张主义政策可能威胁阿拉伯国家的安全。埃及智库预测，若特朗普再次执政，埃及可能 将与其他阿拉伯国家增强合作以维持区域安全平衡。165此外，埃及政策界认为美国内政
162 Statista. (November 12, 2024). U.S. crude oil imports per day from Saudi Arabia 2000-2023. Statista. Available at: https://www.statista.com/statistics/487478/us-crude-oil-imports-per-day-from-saudi-arabia/ [Accessed on December 20, 2024]
163 MEO. (November 5, 2016). How Clinton & Trump foreign policy would affect the Middle East?. The Middle East Observer. Available at: https://meobserver.org/world/regional-focus/europe/2016/11/05/clinton-trump/[Accessed on December 18, 2024]
164 李大伟. 一带一路战略下中埃合作前景及对策建议[J]. 中国投资, 2015, (09): 49-51+10.
165 Harb, A. (April 8, 2019). Egypt: How the Trump-Sisi alliance is fueling repression. Middle East Eye. Available at: https://www.middleeasteye.net/news/egypt-how-trump-sisi-alliance-fuelling-repression [Accessed on December 18, 2024]
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变化对其自身治理和安全战略也有影响。166美国政治极化的加剧可能对埃及政治环境产 生间接影响，促使决策者在外交政策上进一步强化内部安全和社会团结。历史上，美国 对埃及的支持主要基于其地缘战略利益，包括控制苏伊士运河和遏制地区不稳定。然而， 随着美国国内政治极化的加剧，其对埃及的支持可能会受到更多内部政治因素的影响， 从而导致援助的不稳定性和不可靠性。面对美国政策的不确定性，埃及可能会寻求与其 他国家建立更紧密的合作关系，以增强自身的国际地位和影响力。
四、特朗普第二任期的中东政策展望
在特朗普的下一任期，美国的中东政策在大体上预计将延续其“战略收缩”的总体 方向，但在执行层面可能更加注重平衡大国竞争与区域稳定的需求。减少军事介入将继 续成为美国在中东的优先事项，同时，通过精细化的经济和外交策略，特朗普政府将努 力维持对该地区的关键影响力。与其前任政府相比，特朗普第二任期可能会将更多资源 转移至印太地区的大国竞争，而在中东通过让盟友分担更多责任、同时减少自身的直接 投入的方式，延续并升级“离岸平衡 ”策略。在这一框架下，特朗普第二任期下的美国 将继续聚焦几个长期存在的核心议题：能源、恐怖主义、巴以冲突及伊朗（核）问题。
能源方面，美国近年来的能源独立战略使其对中东石油的依赖显著降低，这可能进 一步促使中东盟友重新调整对美国支持的预期。对此，中东国家将通过加深地区经济和 安全合作，以应对美国减少参与可能引发的不确定性。对内，海湾阿拉伯国家合作委员 会（GCC）成员国如沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔等国通过加强军事合作和经济一体化 来增强自身的安全和经济实力。对外， 这些国家或地区也在寻求与其他非传统盟友的合 作，以弥补美国撤出后可能带来的安全真空。例如，以色列加强北约的反恐和情报共享 合作，俄罗斯通过在叙利亚的军事和政治影响力，成为中东局势的重要参与者。167然而， 能源市场的全球化属性决定了美国仍需关注中东的能源安全问题。一方面，全球油价的 波动往往与中东地区的政治局势密切相关，乌克兰危机导致的地缘政治动荡已经显著影 响了全球油气市场格局。另一方面，中东地缘政治冲突都可能对全球能源供应链造成冲 击。霍尔木兹海峡作为全球最重要的石油运输航道之一，一旦被封锁，将影响全球石油 供应。
在伊朗问题上，特朗普第二任期政府很可能延续并升级其第一任期内的强硬路线。 重启制裁、限制伊朗石油出口、孤立伊朗的地区影响力，预计将继续成为其核心目标。 尽管这一政策可能在短期内加剧地区紧张局势，但特朗普政府相信，通过经济和政治上 的高压策略能够有效遏制伊朗的核计划发展和地区扩张野心。在 2020 年的第一个任期 内，特朗普下令对美国进行空袭，杀死了伊朗最高军事指挥官卡西姆 ·苏莱曼尼（Qassem Soleimani）。在第二任期即将开始之际，特朗普透露的有关伊朗问题的言论时提到“不
166 Alterman, J. B. (August 2, 2016). Making Choices: The Future of the U.S.-Egyptian Relationship. CSIS. Available at: https://www.csis.org/analysis/making-choices-future-us-egyptian-relationship [Accessed on December 19, 2024]
167 Cohen, R. S., Han, E., Rhoader, A. L. (2020). Geopolitical Trends and the Future of Warfare: The Changing Global Environment and its Implications for the U.S. Air Force. RAND. Available at:
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排除与伊朗开战”，进一步向伊朗施压。168然而，伊朗的抗压能力和地区盟友的复杂关 系网络，也将给美国的施压策略带来不确定性。在巴以问题上，特朗普政府的偏向性立 场预计将继续倾向以色列，例如通过巩固《亚伯拉罕协议》的既有成果，进一步深化阿 以合作。然而， 如何在这一过程中平衡阿拉伯盟友的利益，将是特朗普政府需要解决的 重要课题。若过度向以色列倾斜，可能引发地区间其他盟友的不满，对美国在中东的整 体影响力起到反向效果。
特朗普第二任期的重要策略可能体现在重新强化与传统盟友的合作，例如沙特阿拉 伯、以色列和海湾国家。美国采取的具体措施或将包括通过特定区域问题的调解，如能 源合作和反恐联盟，保持对中东事务的核心影响力。与此同时，中国、俄罗斯等国家在 中东的影响力正在增加，这对美国在中东的主导地位构成挑战。中国通过“一带一路 ” 倡议扩大其地缘经济影响力，而俄罗斯则通过叙利亚内战和武器出口等方式深化其军事 和外交参与。新一届特朗普政府面临的关键难题是如何在减少资源投入的同时，如其所 称“阻止中俄在中东的进一步扩张”。169
总体而言，特朗普第二任期的中东政策将是一场在“战略收缩”与“大国竞争”之 间微妙平衡的新实验。如何在降低成本的同时应对复杂的地区问题，如何协调盟友关系 并提升多边合作机制的有效性，将是这一政策能否推进以及在多大程度上奏效的关键。
168 Reuters. (December 13, 2024). Trump, asked about chances of war with Iran, says “anything can happen” . Reuters. Available at:
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169 Freid, S. (November 24, 2024). How will the Trump Administration reshape China-Middle East
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特朗普可能通过深化与澳大利亚和印度等国的战略关系，进一步改变地区力量的平衡。
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171 谢韬, 刁大明, 冯仲平等. 2024 年美国大选及其世界影响[J]. 国际论坛, 2024, 26(05): 3-41+156.
172 Grossman, D. (August 22, 2024). Trump 2.0 would get mixed responses in the Indo-Pacific. The Diplomat. Available at: https://thediplomat.com/2024/08/trump-2-0-would-get-mixed-responses-in-the-indo-pacific/ [Accessed on December 19, 2024]
173 沈铭辉. 东亚合作中的美国因素——以“泛太平洋伙伴关系协定”为例[J]. 太平洋学报, 2010, 18(06): 57-64. DOI: 10.14015/j.cnki.1004-8049.2010.06.013.
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TPP 未能通过美国国会，且在南海等问题上的模糊立场导致部分国家对美国的承诺产生 疑虑。
拜登政府延续了这一战略，继续推进“自由开放的印太地区”的理念，但在应对中 国崛起时采取了更为直接和强硬的措施，尤其在经济、军事和外交领域。拜登强化了与 传统盟友的合作，积极推动“四方安全对话 ”（Quad），并提出了“印太经济框架 ”（IPEF）， 174尽管未恢复 TPP，但在经济领域寻求通过新的多边合作增强区域经济联系。此外，拜 登政府在台湾问题上强化了支持，公开表达对台湾防卫的承诺，并加强与台湾的军事合 作，同时在南海、科技和人权问题上对中国采取了更为对抗的立场。
在特朗普第一任期内，美国的印太政策经历了重要的战略调整。这一调整既继承了 美国在该地区的基本战略方向，也因特朗普个人的外交理念而有所变化。特朗普的“自 由与开放的印太”战略首次在 2017 年美国国务卿雷克斯 ·蒂勒森的演讲中提出。175虽然 这一战略的核心与奥巴马政府的“重返亚洲”政策类似，都是着眼于增强美国与地区盟 友的关系，但特朗普的政策框架更加突出对中国的战略竞争。
特朗普在经济领域的政策表现尤为突出，尤其是在贸易战方面。他的“美国优先 ” 理念促使其与中国展开了长达近两年的贸易冲突，通过对中国商品征收高额关税，特朗 普不仅试图减少美国的贸易逆差，还通过施压推动中国在知识产权、市场准入等方面作 出让步。特别是在 2018 年 6 月 15 日与中国达成的《中美贸易协议》中，特朗普要求中 国大幅增加对美商品的购买，并加强对知识产权的保护。176尽管该协议未能完全改变美 国与中国的根本性经济矛盾，但无疑为美国在印太地区的经济政策增添了新的“武器”。
174 The White House. (May 23, 2022). FACT SHEET: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity. The White House. Available at:
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175 Swaine, M. D. (March 2, 2018). Creating an Unstable Asia: the U.S. “Free and Open Indo-Pacific” Strategy. Carnegie Endowment for International Peace. Available at:
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176 Siripurapu, A., Berman, N. (May 14, 2024). The Contentious U.S.-China Trade Relationship. Council of Foreign Relations. Available at: https://www.cfr.org/backgrounder/contentious-us-china-trade-relationship [Accessed on December 19, 2024]
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表 6:中美贸易重要时刻。数据：美国对外关系委员会177
在军事与安全领域，特朗普强调通过加强与日本、韩国、澳大利亚等盟国的安全合 作，遏制中国在南海、东海及台湾海峡的所谓“军事扩张”。特朗普政府推动的“四方 安全对话 ”（QUAD）就是一个典型例子。2019 年，美国、日本、 澳大利亚和印度四国的 领导人在东京举行了四方安全对话峰会，并发表联合声明，强调“自由开放的印度-太 平洋 ”区域，反对中国的海洋扩张。在特朗普第一任期内，Quad 虽未成为其外交政策的核 心，但特朗普为 Quad 提供了战略框架，间接支持了四国间的合作。他强调地区安全、自由 航行和对抗中国，178这与Quad 的目标高度契合。尽管特朗普政府加强了与印度的双边关系， 推动了防务与经济合作，但 Quad 的军事合作和结构化进展有限，四国之间的合作依然较为 松散。总体而言，他对Quad 的支持较为谨慎，未将其发展为一个正式的多边军事联盟。
此外，特朗普政府与印度的关系也在军事领域进一步深化，尤其是印度与美国签署 了一系列军事合作协议，如《通信与信息安全协议》（COMCASA），允许两国军队共享 加密通信技术。179美印联合军演“马拉巴尔”的频率和规模也显著增加180 ，尤其是在 2020 年的大规模演习中，涵盖了海上、空中和反潜等多个领域。特朗普政府还加大了对印度的军 售，尤其是在反舰导弹和战机等先进装备方面，这增强了印度在印度洋及南海地区的军事存 在。通过这些合作，美印关系在防务领域日益紧密。
而特朗普政府与澳大利亚加强性的军事关系主要体现在南海问题上的协作。2016 年，美国与澳大利亚签署了《增强互操作性协议》（EIA），该协议的核心内容是加强
177 Ibid
178 Asia Center. (November 8,2017). America where? The Trump administration’s fledging Asia strategy. United States Studies Center. Available at: https://www.ussc.edu.au/america-where-the-trump-administrations-fledging-asia-strategy [Accessed on December 19, 2024]
179 Smith, J. (September 11, 2018). India and the United States sign COMCASA. The Diplomat. Available at:
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180 Congressional Research Service. (December 5, 2024). India-U.S.: Major Arms Transfers and Military Exercises. Congressional Research Service. Available at: https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF12438[Accessed on December 19, 2024]
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两国军队的协同作战能力。181此外，美国与澳大利亚共同执行“自由航行行动 ”（FONOPs） 182，在南海争议水域维护航行自由。特朗普政府推动的“印太战略 ”进一步深化了美澳在安 全领域的合作，双方在军事演习、情报共享和设施使用等方面紧密互动，展示了在应对地区 安全问题上的一致立场，这些合作强化了美澳双边军事关系。
二、特朗普第二任期印太地区政策预测
特朗普第二任期的印太政策将可能继续依赖“交易主义 ”和“美国优先”的外交框 架，这一政策在经济、军事及地缘政治上的双重压力将深刻影响地区局势。撤出跨太平 洋伙伴关系协定（TPP）183，改为与个别国家重新谈判自由贸易协议等行为表现出特朗普 政府在印太地区的政策显著倾向于通过双边协议来强化美国的地位。此外，美国还加强 与印度的安全合作，通过双边军事协议增强战略伙伴关系。特朗普政府还通过对中国采 取单边行动，如中美贸易战，迫使对方在贸易和经济政策上做出让步。这些做法反映了 特朗普通过双边合作而非多边框架来实现美国在印太地区的经济和战略利益。这种做法 可能会通过要求更多经济和安全责任的方式，进一步改变该地区的战略格局。
（一）对华问题
尤其是在中美竞争愈发激烈的背景下，特朗普第二任期可能会通过更强硬手段来应 对中国的崛起。面对中国在技术、军事和地缘政治上的进步，特朗普的战略将可能更加 激进，特别是在高科技领域。特朗普可能会加大对中国的科技制裁力度，特别是在半导 体、5G 和人工智能等关键领域。2020 年，美国对中国科技巨头华为的制裁就是一个重 要的先例。特朗普政府曾通过制裁华为184 ，切断了该公司与全球最先进技术的联系，并 向全球盟友施压，要求其禁用华为设备，尤其是在 5G 网络建设中。这一政策预计将延 续到特朗普新一任期，并可能扩大到其他科技企业，进一步加剧中美之间的科技冷战。
特朗普还可能继续施压中国的经济，特别是在贸易和市场准入方面。185在第一任期 期间，特朗普政府曾通过关税手段将数千亿美元的中国商品纳入征税范围。2020 年，约 有 3700 亿美元的中国商品被征收 25%的关税。186随后，在关税实施四年后，美国进行了
181 U.S. Department of State. (July 27, 2023). The United States-Australia Relationship. U.S. Department of State. Available at: https://www.state.gov/the-united-states-australia-relationship/ [Accessed on December 19, 2024]
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“必要性审查”。这次审查导致某些产品的关税进一步增加，最高可达 100%。四年审查还 规定某些太阳能电池板机械可免征关税，并有可能将《协调关税表》第 84 章和第 85 章中 的某些机械排除在关税之外。此外，特朗普可能要求印太地区的国家在与中国的经济合 作中“站队”，迫使这些国家在经济利益和政治战略上做出更多让步。通过中美贸易战 和经济脱钩战略，特朗普施压其他国家减少对中国的依赖，尤其在高科技和关键产业领域。 此外，特朗普通过双边贸易协议将经济利益与政治立场挂钩，要求合作国在对华政策上与美 国站在同一阵线。这些措施显示出特朗普力图通过“交易主义”强化美国的全球地位，并遏 制中国的崛起。尤其对于澳大利亚和东南亚国家来说，特朗普的这一高压政策可能导致 它们在经济和安全领域的抉择愈加困难，尤其是在保持与中国的经济联系和维护与美国 的安全合作之间找到平衡。
在经济方面，特朗普可能继续推行贸易保护主义，特别是在与中国的经济竞争中， 利用关税手段和市场准入限制迫使中国作出让步。特朗普曾在第一任期内对价值超过 3700 亿美元的中国商品加征关税，迫使中国在知识产权、市场准入等方面进行调整。2020 年签署的《中美第一阶段贸易协议》规定，中国承诺在未来两年内购买至少2000 亿美 元的美国商品，涵盖农业、能源和制造业领域。187然而，由于协议主要集中在中国承诺 购买更多美国商品，但未触及中国经济体制中的关键问题，如国有企业的主导地位、市 场干预和技术转让。虽然要求改善知识产权保护，但未能有效解决技术盗窃和强制技术 转让的问题。此外，协议未能根本改变贸易不平衡、产业补贴及市场准入壁垒等问题， 也未缓解两国在高科技、安全和战略竞争领域的深刻分歧。因此，协议未能带来中美长 期关系中的结构性改变。随着特朗普第二任期在即，类似的“交易”性质的协议预计将 会再次成为其政策的核心，而这不仅是对中国施加压力，也将波及影响到印太地区其他 国家。
（二） 台海问题
特朗普政府在台湾问题上的政策，主要体现在军事支持、外交支持以及南海政策方面。
在军事支持上，特朗普政府显著加强了对台湾的军售，包括战斗机、雷达系统和海空军 设备等，这些举措加剧了台海地区的紧张局势。1979 年美国同意接受中国提出的建交三原 则，即与合湾“断交”，废除与台湾签署的《共同防御条约》条约和从台湾地区撤军，但美 国仍根据“与台湾关系法”继续向台湾出售武器，始终通过对话、军事官员互访、培训和武 器销售等方式与台湾维持着较为密切的军事关系。美台军事安全关系得到迅速发展，成为特 朗普政府遏制中国的重要手段，其政治意义远大于军事意义，不仅扰乱台海局势，而且严重 干扰两岸关系和平发展。188
在外交层面，特朗普政府也为台湾提供了强有力的支持。2019 年，美国国会通过了《台 湾友邦国际保护与增强倡议法案》（Taipei Act），要求美国支持台湾在国际组织中的参与， 并确保台湾的外交空间不受压制。这一法案进一步加深了美国与台湾的外交互动，加剧了两
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岸关系的紧张局势189。特朗普还签署了《台湾旅行法》，允许美国与台湾高层进行官方交流。 1902020 年，美国国务卿迈克 ·蓬佩奥宣布美国将不再承认中国在南海的“九段线 ”主张， 标志着美国在南海问题上对中国的立场愈加强硬。191
特朗普政府的南海政策与台海局势密切相关。特朗普在任内，特别是在 2017 年起，
支持了美国海军在南海的“航行自由行动”，即美军舰只在国际水域巡航，挑战中国在 南海的领土主权。192这一策略不仅在南海引发争议，也使得台海局势变得更加复杂，特别 是在美试图围绕地区安全进行博弈时，台湾成为一个关键的战略棋子。
在特朗普第二任期，台湾问题可能成为中美关系中的一个关键节点。特朗普可能会继续 加强与台湾的军售和合作，进一步推动美台在军事和经济上的深度互动。这一战略不仅会激 化台海局势，还可能促使中国采取更多反制措施，包括军事威慑和对台经济制裁等。193
（三）QUAD
特朗普第二任期可能继续推动增强与印太盟友的安全合作。194特朗普政府在其任期 内推动了美印以及美澳之间的军事合作，通过加强联合演习和安全协议来抵消中国的军 事存在。特朗普政府与印度的军事合作在 2016 年得到了加强，特别是在印度加入“马 拉巴尔 ”海军演习后，美国对印度的军事支持进一步加深。195特朗普与印度的战略合作 由此迈上新台阶，而这一趋势在特朗普第二任期可能更加明显。
2020 年，特朗普与印度签署了《基本交换与合作协议》196（BECA），允许美印两国 分享地理空间信息和敏感数据，进一步巩固了两国在军事上的合作。此外，特朗普政府 还加强了与澳大利亚的安全合作。特朗普推行的 AUKUS 协议，虽然在拜登政府下得到了
189 赵翰青. 特朗普政府南海政策研究 [D]. 山东大学, 2023.
190 杨泽军. 特朗普签署“台湾旅行法”的目的、影响探析[J]. 亚太安全与海洋研究, 2018, (03): 87-97+125-126. DOI: 10.19780/j.cnki.2096-0484.2018.03.008.
191 Lagrone, S. (July 17, 2020). Two U.S. Carriers Return to South China Sea After State Dept.
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192 Business Standard. (November 18, 2024). Trump’s NSA pick Waltz raises concerns over China’s Taiwan ambitions. Business Standard. Available at:
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193 魏丹青. 美国印太战略对我国国家安全的影响 [D]. 中共黑龙江省委党校, 2023.
194 Yeo, A. (September 16, 2024). Cultivating America’s alliances and partners in the Indo-Pacific. Brookings. Available at:
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195Koenig, S. (October 9, 2024). India hosts Australia, Japan and U.S. forces in Exercise Malabar 2024. America’s Navy. Available at:
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196 U.S. Department of State. (Oct 6, 2008). BASIC EXCHANGE AND COOPERATION AGREEMENT. Available at: https://2009-2017.state.gov/documents/organization/143676.pdf [Accessed on December 21, 2024]
70 清华大学社科学院全球化研究中心/民智国际研究院
正式实施，但其核心理念和实施框架源自特朗普政府的战略构想。197AUKUS 协议不仅仅 是技术合作的延伸，更多的是对中国在印太地区扩展影响力的直接回应。特朗普可能会 在第二任期继续强化这一协议，并推动澳大利亚在南海、印度洋及太平洋等战略水域的 军事部署。
然而，尽管特朗普通过与盟国的合作强化了美国在印太地区的军事存在，他的政策 却使一些盟友面临战略困境在印太地区，澳大利亚的困境尤为明显。那就是如何在中美 竞争中保持战略灵活性。特朗普的单边主义外交政策意味着，美国并不总是能为其盟友 提供稳定的长期承诺。澳大利亚总理安东尼 · 阿尔巴尼斯（Anthony Albanese）曾在拜 登政府上任后公开表示，澳大利亚将继续加强与美国的合作，但也必须考虑到中澳经贸 关系的重要性。198
三、盟友的反应及潜在挑战
特朗普第二任期的印太政策将迫使美国的传统盟友在战略选择上面临更加复杂的 挑战。尽管这些国家普遍对中国的崛起存在战略焦虑，但特朗普的单边主义和“交易主 义”外交方式使它们在支持美国战略时不得不承担更多的成本和风险。特别是澳大利亚、 印度和其他印太地区国家，它们在经济和军事方面的压力将大大增加，同时也需要谨慎 调整与中国的关系，以避免在中美竞争中陷入困境。199
澳大利亚作为美国在印太地区的重要盟友，其战略困境尤为突出。尽管在南海问题 上，澳大利亚明确支持美国的自由航行行动，并在特朗普任内加强了两国在军事、安全 和经济领域的合作，尤其是通过 AUKUS 协议和在核潜艇技术上的合作，特朗普的“交易 主义”政策却使澳大利亚陷入了更加复杂的局面。200特朗普要求澳大利亚在印太地区承 担更多军事责任，包括增加国防开支并参与更多的联合军演，这给澳大利亚带来了额外 的军事负担。然而， 澳大利亚不仅面临着必须与美国保持战略紧密关系的压力，同时也 不得不面对与中国日益依赖的经贸关系。中国是澳大利亚的最大贸易伙伴，特别是在矿 产资源和农产品出口方面，任何对中国经济的制约都可能对澳大利亚的经济产生重大影 响。特朗普的外交政策可能迫使澳大利亚在支持美国对抗中国的战略时，不得不为此付 出更多的军事和经济代价，尤其是在双方合作的区域安全事务上。这种情况将使澳大利 亚在美国与中国的战略竞争中处于极为微妙的夹缝中。201
印度的立场则更加复杂且微妙。作为四方安全对话（Quad）的重要成员，印度与美 国在安全领域的合作愈加紧密，尤其是在军事和情报共享方面。202然而，尽管印度对中
197 U.S. Department of State. (November 27, 2023). AUKUS: A Commitment to the Future. Available at:https://www.state.gov/aukus-a-commitment-to-the-future/[Accessed on December 21, 2024]
198 Korolev, A. (Oct 26, 2023). Transition from hedging to balancing in Australia’s China policy: theoretical and empirical explorations. Australian Journal of International Affairs, 77(5), 548-568.
https://doi.org/10.1080/10357718.2023.2274446
199 赵菩, 李巍. 霸权护持：美国“印太 ”战略的升级[J]. 东北亚论坛, 2022, 31(04): 24-46+127.
200 徐子寒. “印太战略”背景下的澳美同盟研究 [D]. 山东师范大学, 2022.
201 鲍志鹏. 当前美国“印太战略”的内外困境[J]. 军事文摘, 2022, (13): 11-14.
202 ET Columnist. (November 7, 2024). U.S.-India relations under Donald Trump: Indians hail Trump’s triumph but ‘China test’ awaits both allies. The Eurasian Times. Available at:
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国的崛起持警惕态度，且在印太地区的安全事务上越来越依赖美国，印度仍然强调其外 交政策的自主性与战略灵活性，力求在大国竞争中保持平衡。印度在军事领域愿意与美 国合作，但却不愿完全依赖美国，尤其是在经济领域，印度尽量避免与中国的对立过于 激化。203例如，印度未完全支持美国对中国的制裁政策，特别是在技术领域，如 5G 网络 建设中，印度依然允许华为参与。特朗普第二任期，虽然美国可能会要求印度在军事和 经济领域承担更多责任，尤其是在亚太地区的军事部署和战略支出上，但印度必然会继 续寻求与中国保持稳定的经济关系，以避免被迫站队。特朗普的“交易主义”政策可能 加大印度的战略压力，尤其是在中美两国之间的博弈中，如何平衡与美国的合作与与中 国的关系，将是印度外交政策的核心挑战。
特朗普第二任期的印太政策，也面临着一系列潜在的挑战和不确定性。特朗普的“美 国优先”政策削弱了美国在全球多边机制中的主导地位，尤其是在特朗普政府期间，美 国退出了多个全球性协议和组织，这些单边主义举措不仅加剧了美国与其他国家的矛盾， 也使美国的全球领导力受到了削弱。在印太地区，特朗普强调双边关系，但却对多边机 制持冷淡态度，可能使得美国在推动地区稳定和共同安全方面的作用受到限制。对于长 期依赖多边合作框架，如东盟地区论坛、亚太经合组织等的东南亚国家来说，特朗普的 单边主义可能导致它们对美国能否持续维护地区稳定产生疑虑，进而推动这些国家寻求 与中国的更紧密合作。
此外，特朗普第二任期的印太政策还会受到美国国内政治局势的影响。特朗普的“美 国优先”政策虽然有助于其赢得国内选民支持，但却在全球范围内引发了广泛的不满， 特别是在贸易和军事干预问题上。美国与中国的贸易战，使得美国一些企业承受了巨大 的损失，且特朗普的贸易保护主义政策导致与多个国家发生摩擦。面对国内经济的不确 定性和社会分裂，特朗普可能不得不调整其外交策略，尤其是在全球经济增长放缓和国 内政治斗争加剧的背景下。如果特朗普再次执政，他可能会在军事支出和盟国责任分担 之间寻求更加平衡的做法。然而， 如何在对外强硬政策和国内经济政治需求之间取得平 衡，将是特朗普外交政策能否成功的关键。
https://www.eurasiantimes.com/new-u-s-india-relations-under-donald-trump/ [Accessed on December 21, 2024]
203 Kotasthane, P., Ray, T., Madan, T. (November 29, 2023) India’s technology competition with China. Brookings. Available at: https://www.brookings.edu/articles/indias-technology-competition-with-china/ [Accessed on December 22, 2024]
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奥巴马政府（2009-2017 年）时期，加强美日同盟是其亚太再平衡战略的重中之重， 美国强化了在中日钓鱼岛争议中支持日本的立场。2015 年出台的新《美日防卫合作指针》
204 任晓, 刘星汉. 论二十世纪九十年代的美日同盟[OL]. 中国社会科学院美国研究所, 2015.
http://ias.cssn.cn/cbw/mgyjjj/2000/dsq_119026/201506/t20150616_2687911.shtml.
205 Ibid
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强调美日间安全与防卫合作的全球属性，扩大了合作的范围。特朗普政府（2017-2021 年）时期，美国的政策逻辑调整为关注并遏制中国崛起，打压俄罗斯和朝鲜的安全威胁 力量，重视并适时调整美日、美韩同盟关系，服务美国牵制中、俄、朝的需要。拜登政 府（2021年至今）时期，美国试图将美日韩三边同盟与美日菲、美日澳、美日印澳等小 多边机制相互连结，在中国周边地区编织更为紧密的盟伴网络206。拜登政府重视同盟关 系重塑，致力于修复日韩关系并强化美日韩三边协调，不仅致力于巩固与日韩的传统军 事同盟，还通过四方安全对话（Quad）、印太战略等平台深化三国之间的协调与合作, 以求在地缘战略竞争中充分发挥盟友作用207。
（二）从多边合作返回单边主义
1. 拜登政府时期的对日韩政策
在拜登政府的领导下，美国主要强调通过维系多边机制、共同价值观及同盟体系来 加强美日韩三国间的合作，这主要体现在应对朝鲜半岛无核化、全球性议题如气候变化 上的协作。美国致力于巩固并强化同盟体系，推动在高科技领域如 5G、人工智能等方面 的合作。
拜登政府上任后，迅速恢复并加强了与日本和韩国的同盟关系。2021 年，拜登与时 任日本首相菅义伟及时任韩国总统文在寅分别进行了双边会谈，并在任期内通过多次参 加了包括 G7（七国集团 ，Group of Seven ）峰会 、APEC（亚太经济合作组织 ， Asia-Pacific Economic Cooperation）会议等多个国际多边机制，进一步深化了三 国间的协作。具体来说，美国在多个层面推动美日韩三边接触，共举行约 25 次三方高 层会谈208。2023 年 8 月，美日韩三国领导人首次在戴维营举行峰会并确立“戴维营原则”， 标志着美日韩在构建三边合作机制方面取得实质性进展209 。此外，三国领导人自 1994 年首次举行会谈以来，迄今已举行 13 次三边峰会，而戴维营峰会是首次专门举行，显 示了美国对三边合作的高度重视210。
在高层间合作方面，美日韩三国在戴维营峰会上确认了日后将建立年度三方会见机 制，至少每年举行一次领导人、外交部长、国防部长和国家安全顾问层面的三边会议， 并建立三方财长会议、工商部长会晤机制等。此外，三国已经启动有关朝鲜发射弹道导 弹情报的即时共享安排，日本自卫队与美韩两军的“自由刀刃”多域联合演习也多次举 行，涉及弹道导弹防御、防空作战、反潜作战、搜救、海上拦截以及网络防御训练等科 目211。这些行动体现了三国在安全合作方面的深化和机制化。
206 赵 明 昊 , 仇 家 畅 . 美 日 韩 三 边 关 系 的 同 盟 化 [OL]. 复 旦 发 展 研 究 院 , 2024.
https://fddi.fudan.edu.cn/_t2515/b5/48/c21257a701768/page.htm.
207 李 敦 球 . 拜 登 政 府 与 美 日 韩 三 边 关 系 的 新 变 化 [OL]. 光 明 网 , 2021.
https://m.gmw.cn/toutiao/2021-03/02/content_34652781.htm.
208 Ibid
209 邢 晓 曼 . 美 日 韩 三 边 合 作 现 状 、 影 响 及 限 度 [OL]. 太 和 智 库 , 2024.
http://www.taiheinstitute.org/Content/2024/10-17/0312233882.html.
210 项昊宇. 准三边同盟：从戴维营峰会看美日韩合作的趋向与限度[OL]. 中国国际问题研究院,
2023. https://www.ciis.org.cn/yjcg/xslw/202311/t20231117_9126.html.
211 赵 明 昊 , 仇 家 畅 . 美 日 韩 三 边 关 系 的 同 盟 化 [OL]. 复 旦 发 展 研 究 院 , 2024.
https://fddi.fudan.edu.cn/_t2515/b5/48/c21257a701768/page.htm.
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在应对全球性议题方面，拜登政府与日本和韩国在气候变化、网络安全、科技合作 等领域的合作取得了实质性进展。在气候变化方面，拜登政府采取了“全政府”方式应 对气候变化问题，将气候变化议题纳入联邦政府各个部门的政策议程中，并整合联邦政 府机构的职能以执行全方位的国家气候战略212 。此外，拜登政府在《关于在国内和国外 应对气候危机的行政令》中明确提出将气候危机置于美国外交政策和国家安全的中心， 积极开展一系列气候外交活动，包括与日本和韩国在气候议题上的合作213。
在科技合作领域，美日韩三国建立了 5G、人工智能等高科技领域的合作机制。美国 与日本在半导体供应链、6G 技术、量子技术、脱碳等战略领域开展合作，并建立了“美 日全球数字互联互通伙伴关系”。美韩之间，经济安全及核心、新兴技术领域的合作也 占有很大比重，两国建立了经济安保对话渠道，就供应链稳定化、技术合作及保护等进 行讨论，并在经济安保合作方面达成共识。2023 年 2 月，三国首次举行经济安全对话会 议，旨在加强供应链韧性和新兴技术开发。此外，美日韩还在“印太经济框架 ”内开展 关键和新兴技术以及供应链合作。
在网络安全方面，拜登政府调整了其网络安全政策，以应对日益增长的网络威胁。 美日韩三方在网络安全合作上也有所加强，通过共享网络安全威胁情报、联合网络防御 演习等方式，增强了三方在网络安全领域的合作214。
2. 特朗普第二任期对日政策
在特朗普第二任期，预计美国对日政策将继续强调双边交易性和经济利益最大化。
（1）经济合作和贸易政策
特朗普政府可能会继续对外国产品征收高额关税，这对日本企业、日元汇率和债券 市场产生影响。彭博高级经济学家木村太郎指出，如果特朗普第二任期在关税领域依旧 把矛头对准日本的汽车产业，那么将对日本经济产生重大影响。根据日本财务省数据显 示，美国是日本 2023 年最大的出口目的地，汽车和汽车零部件占日本出口量的三分之 一。美国对从日本等国进口的乘用车征收的基本关税税率（皮卡除外）为 2.5%，但特朗 普提出“征收 10%至 20%的关税 ”215。
与此同时，由于特朗普的政策使美元走强，日元遭到抛售，导致日本的通胀预期因 进口成本提高而上升。木村太郎认为，更高的通胀将对日本央行的利率政策也会产生影 响，比如进一步推动央行的加息预期等。日本央行将在明年三次加息，最终短期利率定
212 王波, 翟大宇. 拜登政府气候政策: 原因、特点及中美合作方向[OL]. 中国石油大学学报, 2022.
https://skjournal.upc.edu.cn/article/html/20220405.
213 Ibid
214 姚寰宇, 周文星. 美日韩“ 三边安全机制”的动向及影响[OL]. 现代国际关系, 2023.
https://scholar.harvard.edu/sites/scholar.harvard.edu/files/wenxing/files/_mei_ri_han_san_bian_an_qua n_ji_zhi_de_dong_xiang_ji_ying_xiang_yao_huan_yu_zhou_wen_xing_xian_dai_guo_ji_guan_xi_202 3nian_di_11qi_.pdf.
215 第一财经. 特朗普 2.0 将如何影响日本经济？彭博高级经济学家木村太郎：特朗普或用关税当 筹码[OL]. 新浪财经, 2024.https://finance.sina.com.cn/roll/2024-12-15/doc-inczpsmt3644888.shtml.
清华大学社科学院全球化研究中心/民智国际研究院 75
格在 1%，分别在 1 月、4 月和 7 月。216
此外，日本对美国重新加入 CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定，
Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership ， 是美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）后该协定的新名字）感到悲观。2017 年 1 月 21 日，美国白宫发布新施政纲领，宣布退出 TPP。考虑到美国当前的政治氛围和对自由 贸易协定的怀疑态度，新特朗普政府不太可能让美国重返这项贸易协定。这表明特朗普 政府可能会继续推行保护主义政策，减少对多边贸易协定的参与，而是更倾向于通过双 边协定来保护美国的经济利益。
（2）安全与防务费用分担
特朗普在上一任期中曾表示，日本为驻日美军提供的驻留经费应增至 4 倍左右，即 约 80 亿美元217。这一立场体现了特朗普政府“美国优先”政策下对盟友分担更多防务成 本的强烈期望。进入所谓的“特朗普第二任期”，这种防卫费分担的压力预计不会减轻。 随着特朗普再次担任总统，日本可能面临更强烈的呼声，要求进一步提高驻军费用，以 符合美国对于同盟关系中公平责任分担的理解218。这不仅会加重日本财政上的挑战，也 可能引发国内关于国防预算分配的讨论，以及对美日安全合作模式的重新审视。
面对特朗普政府回归所带来的不确定性，日本政府可能会感到不安。这种不安源于 对美日联盟可能变得不再如过去那般坚固的担忧，特别是在国防和安全事务上。特朗普 政府对日本采取的行动可能更加具有破坏性和交易性质，这意味着每一次的安全合作或 军事部署都可能被视作可以谈判的筹码。在这种情况下，日本或许不得不考虑增加自身 的国防支出，以应对潜在的威胁，并确保在任何可能的撤军风险面前保持足够的自主防 御能力。
此外，特朗普再次提出的要求还可能涉及对驻日美军未来角色和定位的重新评估。 如果美国认为日本支付的费用不足以匹配其在当地的存在价值，那么削减甚至撤回部分 美军力量将不再是空谈219。这对于日本而言，意味着需要重新思考自己的国家安全战略， 探索更多的自卫手段，同时寻找其他途径来维护区域内的和平与稳定。这种变化无疑将 考验美日两国长期建立起来的信任基础，以及它们共同面对地区安全挑战的能力。
3. 特朗普第二任期对韩政策
（1）经济合作和贸易政策
特朗普政府对贸易保护主义的倾向在第一任期内已经显现，重新谈判了美韩自由贸 易协定，并迫使防卫费分担特别协定（SMA）每年重新谈判。预计在第二任期，特朗普
216 Ibid
217 冯迪凡. 如何理解特朗普 2.0？ 日本会怎么做？专访邢予青|思想者[OL]. 新浪财经, 2024.
https://finance.sina.com.cn/roll/2024-12-15/doc-inczpsmt3644888.shtml.
218 Spiegel, A. (November 17, 2024). Donald Trump in Japan: The Impact of His 2024 Presidential Win on U.S.-Japan Relations. Geinokai. Available at: https://geinokai.jp/blog/2024/11/17/donald-trump-in-japan/[Accessed on December 19, 2024]
219 冯迪凡. 如何理解特朗普 2.0？ 日本会怎么做？专访邢予青|思想者[OL]. 新浪财经, 2024.
https://finance.sina.com.cn/roll/2024-12-15/doc-inczpsmt3644888.shtml.
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可能会继续推动贸易保护政策，要求韩国进一步开放市场，并可能对韩国出口到美国的 商品征收更高的关税。据美国国会研究服务局报告，美韩自由贸易协定自 2012 年生效 以来，在消除双方货物贸易的关税和非关税壁垒等方面发挥了重要作用220。然而，特朗 普政府可能会对这一协定提出更多要求，以减少美国的贸易逆差。
此外，特朗普对《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》 (IRA)持负面态度，这可 能导致韩国企业在美投资面临不确定性。韩企在美投资井喷，但多家韩企已对其在美投 资项目按下了暂停键，包括 LG 新能源、三星电子和韩国汽车零部件制造商 Samkee 等。 韩国政府计划增加从美国的石油和天然气进口量，作为减少韩美巨额贸易顺差的“最简 单选择之一”。2024 年上半年，韩国进出口总值 6465.1 亿美元，其中出口 3347.8 亿美 元，增长9%；进口 3117.3 亿美元，下降 6.5%221。这表明韩国对美贸易顺差的增加可能 会成为特朗普第二任期要求韩国调整政策的焦点。
（2）安全与防务费用分担
特朗普在第一任期内显著提高了对韩国的防卫费用分担要求。据韩联社报道，特朗 普曾将韩国称为“赚钱机器”，并提出要求韩国支付高达 100 亿美元的美军驻扎费用222。
这种压力迫使韩国在上一份协定到期还有两年之际，就提前启动了第 12 份防卫费分担 特别协定（SMA）的谈判，以规避未来可能出现的更艰难谈判223 。2024 年 11 月，韩美签 署了第 12 份防卫费分担特别协定，有效期为 2026 年至 2030 年。根据协定，第一年韩 国需承担的防卫费为 1.5192 万亿韩元（约合人民币 78 亿元），较 2025 年增加了 8.3%224。
这一增幅显示了韩国在防卫费用上的财政压力正在上升。从 2027 年起，每年的分摊金 将根据前一年的居民消费价格指数（CPI）涨幅进行调整，但年增幅上限设为 5%225。这 一调整机制的变化，反映了韩国在防卫费用分担上的财政规划和对未来经济波动的预期。
预计在特朗普第二任期，韩国将继续面临增加防卫费用分担的压力。特朗普政府可 能会以维护同盟关系和地区安全为由，进一步要求韩国增加其防卫费用的分担。这种压 力可能会对韩国的财政预算产生影响，尤其是在韩国政府已经计划增加公共投资以应对 内需不足的问题时226。韩国政府在 2025 年的计划中提到，将推动社会福利和基础设施建 设，以提升民众消费信心，助力经济增长227。然而，如果防卫费用分担的增加超出预期， 可能会对这些国内政策的实施造成财政上的挑战。因此，韩国在准备迎接特朗普第二任
220 对外经济贸易大学中国 WTO 研究院. 美国国会研究服务局分析美韩自由贸易协定及双边贸 易 情 况 [OL]. 中 华 人 民 共 和 国 商 务 部 , 2023.
http://chinawto.mofcom.gov.cn/article/e/t/202304/20230403405118.shtml.
221 邹 东 来 . 2024 年 上 半 年 韩 国 进 出 口 贸 易 状 况 [OL]. 中 国 海 关 , 2024.
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222 天 下 事 . 特 朗 普 ： 韩 国 是 赚 钱 机 器 ， 得 加 钱 [OL]. 凤 凰 网 , 2024.
https://sports.ifeng.com/c/8dj74v3SvQp.
223 Ibid
224 Ibid
225 朴 慧 润 . 韩 美 第 12 份 防 卫 费 分 担 协 定 生 效 [OL]. 韩 联 社 , 2024.
https://cn.yna.co.kr/view/ACK20241129003300881?section=politics/index.
226 冯 虎 . 韩 国 经 济 面 临 动 荡 挑 战 [OL]. 中 国 经 济 网 , 2024.
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227 Ibid
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期的同时，必须在维护国家安全和促进国内经济发展之间寻找平衡点。
4. 特朗普第二任期在东北亚地区的盟友体系建设
特朗普第二任期的盟友体系建设预计将以双边交易主义为特点，强调经济利益优先、 成本分担与开支。同时，减少对多边机制的依赖，增强自主性。其中，对俄关系的变化，
将对东北亚的安全环境产生深远影响，各国需谨慎评估并准备相应的对策。在这一背景 下，美日韩三边关系的同盟化趋势虽然存在，但也面临局限性因素，如安全威胁认知、 对华战略目标、经济利益诉求等方面的分歧和矛盾。美国强化美日韩三边关系机制，实 质是促使盟友帮助美国分担责任，这已经引发日韩战略界人士的担忧。
与此同时，在“美国优先 ”思潮的深刻影响下，美国政府对日韩“让利”的空间更 为逼仄，难以在对华供应链“脱钩”、科技冷战方面为日韩提供充分的补偿或替代。此 外，尹锡悦政府在国内的支持率较低，其对日政策被批评为“屈辱外交”，韩日关系改 善仍有不确定性因素，韩日围绕历史和领土问题的矛盾难以消弭，韩国国内人士对日本 借中美博弈实现“再军事化”也有所警惕。再者，因民主党未能在 2024 年美国总统大 选中连任，将导致日韩相关政策的延续性不足。“戴维营精神 ”或因三国国内政治的压 力而变得脆弱。
二、美俄关系的变化与特朗普第二任期的挑战
（一） 历史回顾
自克林顿政府时期起，美国对俄政策经历了从合作到对抗的显著变化。克林顿政府 （1993-2001年）期间，美国试图通过扩展北约和推动俄罗斯民主化及市场经济改革来 “重塑 ”俄罗斯，这一时期美俄关系相对合作，美国支持俄罗斯加入七国集团（G7）， 将其升格为G8，以促进俄罗斯的西方化和民主化进程。进入小布什政府（2001-2009年）， 初期小布什曾试图与普京建立个人关系，但随后因俄罗斯对格鲁吉亚的行动和国内民主 倒退，两国关系恶化。小布什政府对俄罗斯的“颜色革命 ”持批评态度，并在俄罗斯入 侵格鲁吉亚后，美俄关系进一步紧张，美国开始重新评估其对俄政策。228
奥巴马政府（2009-2017 年）期间，美国试图“重启”美俄关系，但因乌克兰危机、 克里米亚事件和俄罗斯干涉美国大选等问题，两国关系进一步紧张。奥巴马政府对俄罗 斯实施了一系列经济制裁，并在外交上孤立俄罗斯，尤其是在俄罗斯吞并克里米亚后， 美国领导西方国家对俄罗斯进行了严厉的经济制裁。特朗普政府（2017-2021年）时期， 尽管特朗普个人对普京态度友好，但国会对俄制裁和外交政策的制约使得两国关系并未 实质性改善。特朗普政府在俄罗斯干预美国大选的问题上受到了国内的巨大压力，导致 其对俄政策空间受限，尽管特朗普试图改善与俄罗斯的关系，但实际成果有限。229
拜登政府（2021年至今）对俄采取强硬立场，将俄罗斯视为战略竞争对手，尤其在 乌克兰问题上对俄采取了更为严厉的制裁措施。拜登政府延续并加强了对俄罗斯的制裁
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政策，并在外交上继续对俄罗斯施压，同时加强了对乌克兰的支持，以抵御俄罗斯的影 响力扩张。拜登政府还强调了跨大西洋联盟的重要性，以共同应对俄罗斯的挑战。整体 而言，美国对俄政策从克林顿时期的合作转变为拜登时期的全面对抗，这一转变反映了 两国间深刻的战略不信任和利益冲突。
（二） 美俄战略竞争与合作的平衡
在战略竞争中寻求有限合作，以稳定双边关系是拜登政府的主要方针。拜登政府强 调通过对话和多边机制处理分歧，在气候变化、抗疫等领域探索合作空间。根据新华网 报道，拜登政府在气候、网络安全、反恐等领域进一步积极接触俄罗斯，双方就“森林 对气候变化的作用 ”“通过核电站减少温室气体排放”等问题达成共识230。拜登政府更 注重多边主义传统，将盟友和伙伴外交纳入美国外交的重要组成部分。与特朗普政府相 比，拜登政府外交团队扭转了特朗普时期美国外交的单边主义倾向，将多边主义传统重 新带回到美国外交中231。在高科技领域，尤其是核武器现代化方面，美俄之间的竞争尤 为激烈，两国都投入了大量资源用于更新和改进各自的核武库。然而， 拜登政府认识到 这种竞争对全球安全构成威胁，因此积极推动《新削减战略武器条约》（New START） 的延长，作为稳定双方核力量的关键措施。据人民网报道，《新削减战略武器条约》有 效期延长至 2026 年 2 月 5 日，条约内容保持不变232。
相比之下，特朗普第二任期可能更倾向于直接且个人化的外交方式处理美俄关系时。 特朗普可能会减少对多边机制的依赖，而是在特定问题上采取更具对抗性的立场，如经 济制裁或军事施压。特朗普的外交政策依旧根植于其一贯的“交易主义 ”原则，所有关 系皆以利益为中心，缺乏任何长远的价值支撑。这种交易主义在美俄关系中可能表现为 更加直接的讨价还价，而非基于共同价值观的合作。值得注意的是，特朗普与普京的互 动方式与拜登完全不同，特朗普更注重“个人外交”，这使得他与普京之间的沟通相对 较为顺畅。
在能源等领域，特朗普第二任期可能会尝试与俄罗斯建立有限的合作。特朗普政府 可能不会积极参与俄乌冲突，而是更加关注如何利用这一局势服务于美国的利益，避免 直接卷入冲突。特朗普对当前拜登政府的乌克兰政策提出了尖锐批评，特别是针对允许 乌克兰使用美制远程导弹打击俄罗斯本土目标的决定，他认为这种做法会导致冲突升级， 可能引发更严重的地区不稳定233。特朗普可能会通过个人外交途径与普京接触，试图达 成某种形式的妥协。
然而，特朗普任期内的中美关系发展也可能引发关注。尽管一些特朗普顾问鼓吹牺 牲欧洲利益以加强对中国的威慑，这一策略在现实中可能自相矛盾，甚至导致美国在两
230 中国国防报. 美俄在对话与对抗中寻平衡“有限合作”控制局面[OL]. 新华网, 2021.
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大关键地区同时撤退。因此，特朗普政府并未显著缓和双边紧张气氛，美国继续加强了 对俄制裁力度，进一步限制了双方高层互动的空间。特朗普政府的外交政策过度强调“美 国第一”，疏远了美国的盟友与伙伴234。
（三） 地区安全与地缘政治的博弈
拜登政府注重维护北约及盟友的安全利益，在俄乌冲突中坚定支持乌克兰，并加强 对俄罗斯在东北亚及欧洲地区活动的限制。自俄乌冲突开始以来，美国国会用于援助乌 克兰的拨款总额已超过 1820 亿美元235。拜登政府外交团队扭转了特朗普时期美国外交的 单边主义倾向，将多边主义传统重新带回到美国外交中。通过强化与盟友的合作，拜登 政府旨在构建一个更为稳固和有效的国际秩序，以应对全球和地区性挑战。在北约战略 使命全面转向参与大国地缘政治博弈的背景下，拜登政府时期的北约首脑峰会聚焦于援 乌抗俄、伙伴关系、防务开支、军力建设、技术创新等议题，反映的是拜登政府时期北 约所作的重大战略调整和布局236。
值得注意的是，新特朗普政府可能更加受到极端派的主导，许多第一届任期中被压 制的激进政策极有可能在第二届中获得全面实施的机会。这意味着，特朗普政府可能会 在更多领域推行单边主义，进一步加剧国际关系中的不确定性和复杂性。例如，特朗普 可能会在能源领域尝试与俄罗斯建立有限的合作。根据中国能源报报道，美国年度军费 开支近万亿美元，而特朗普政府将减少制造更多冲突引发战争，将主要采取征税、制裁 等经济手段237 。但在其他关键议题上，如乌克兰冲突和人权问题，他可能会采取更强硬 的立场，甚至利用这些议题作为筹码，服务于美国的利益。
此外，特朗普任期内的中美关系发展也可能间接影响美俄关系。尽管一些特朗普顾 问鼓吹牺牲欧洲利益以加强对中国的威慑，这一策略在现实中可能自相矛盾，甚至导致 美国在两大关键地区同时撤退。因此，特朗普政府可能并未显著缓和与俄罗斯的双边紧 张气氛，反而继续加强对俄制裁力度，进一步限制了双方高层互动的空间。据华语智库 分析，特朗普政府中东政策的重点是继续大量支持、援助和武装以色列，继续围堵、制 裁伊朗238 。同时，特朗普政府期间的美国国务卿布林肯坦诚，美国已经没有能力单独处 理世界上的所有问题，这表明特朗普政府在处理国际关系时可能更倾向于采取有限的、 以利益为中心的策略239。
三、 美朝关系的演变与特朗普第二任期的挑战
（一）历史回顾
234 第一军事. 特朗普把刀捅向盟友了？外媒：“美国优先 ”孤立了美国！[OL]. 凤凰新闻, 2024. https://mil.ifeng.com/c/7kk0P83TF12.
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238 Ibid
239 Ibid
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克林顿政府（1993-2001）将核和导弹问题作为对朝政策的核心240。在任期内，克林 顿政府通过双边谈判来解决朝核问题，并在 1994 年与朝鲜达成了《核框架协议》241。克 林顿政府的政策经历了从朝核危机爆发时的打压，到执政中期的“软着陆”政策，再到 执政后期的与朝鲜全面接触的“接触性遏制”政策。小布什政府（2001-2009）上台后，
对朝政策经历了从强硬到接触的转变。最初，小布什政府中的对朝强硬派将朝鲜视为危 险的、具有侵略性的国家，主张对朝采取强硬政策。然而， 布什任职不到两年，就改变 了此前对朝的强硬态度，采取与克林顿政府同样的对朝接触政策来应对第二次朝核危机。 小布什政府将六方会谈作为解决朝核问题的框架机制，并认识到中国在解决朝核问题中 的重要作用。
奥巴马政府（2009-2017）的对朝政策被称为“战略忍耐”，即“接触”与“施压 ” 相结合的双轨政策。奥巴马政府在初期尝试对朝“伸手外交”，但随后转向更为强硬的 政策，强调在对朝实施制裁的同时，愿意与朝鲜进行富有成效的对话和谈判。242特朗普 政府（2017-2021）对朝政策经历了从“极限施压”到“接触”的转变243。特朗普政府最 初强调对朝采取强硬政策，但随后在2018年与朝鲜领导人金正恩进行了历史性的会晤， 尝试通过对话解决朝核问题。在拜登政府时期（2021 至今），拜登政府的对朝政策以 管控为主，主要特点可以概括为“搁置问题，避免矛盾失控”。拜登政府在施压的 同时，指出美国没有改变以对话解决朝核问题的方向，希望朝鲜回到对话轨道。拜 登政府倾向于和韩国合作共同对朝实施“极限施压”。244
（二）外交接触与无核化谈判
拜登政府在处理朝鲜问题上采取了务实和谨慎的态度，强调通过外交渠道逐步验证 行动和建立信任，推动朝鲜实现无核化。拜登政府认为，无核化是一个长期而复杂的过 程，需要通过持续对话和具体措施来逐步实现245。因此，美国在这一过程中更倾向于通 过多边机制和盟友合作，而不是单边行动。例如，拜登政府强调了跨大西洋联盟的重要 性，以共同应对俄罗斯的挑战，这也体现了其在处理朝鲜问题时的多边合作倾向246。
此外，拜登政府也在尝试通过各种渠道与朝鲜对话，包括通过第三方国家进行沟通。 尽管这些努力尚未取得实质性进展，但美国希望通过这种方式保持与朝鲜的接触，为未 来可能的谈判创造条件。拜登政府认识到，朝鲜内部的政治和社会结构非常复杂，任何
240 顾国良. 克林顿政府对朝政策： 核与导弹问题[OL]. 中国社会科学院美国研究所, 2001. http://ias.cass.cn/xsyj/lncgyj/201506/t20150619_2693249.shtml.
241 Ibid
242 杨 悦 . 奥 巴 马 政 府 对 朝 “ 战 略 忍 耐 ” 政 策 探 析 [J]. 外 交 评 论 , 2015, DOI: 10.13569/j.cnki.far.2015.04.137.
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快速解决方案都难以一蹴而就，因此必须保持耐心和灵活性，逐步推进无核化进程。247
相比之下，特朗普第二任期可能更倾向于采用直接和个人化的外交手段，如高层会 晤或首脑会议，试图快速取得具体成果。特朗普在其第一任期内已经展示了这种风格， 他与朝鲜最高领导人金正恩进行了多次历史性的会晤，尽管这些会晤并未带来实质性的 无核化进展，但它们在一定程度上缓和了美朝之间的紧张关系248 。例如，2019 年 2 月， 特朗普和金正恩在越南河内举行了第二次会晤，尽管没有达成具体协议，但这次会晤本 身被视为双方关系缓和的一个标志。
特朗普第二任期可能会继续这种直接对话的方式，利用个人魅力和高层互动来推动 朝鲜问题的解决。例如，他可能会再次安排与金正恩的会晤，并通过联合声明等形式表 达双方的合作意愿249 。值得注意的是，特朗普的外交政策依旧根植于其一贯的“交易主 义 ”原则，所有关系皆以利益为中心，缺乏长远的价值支撑。这意味着他在处理朝鲜问 题时可能会更加注重短期成果，而忽视长期稳定的重要性。为了迅速达成某种形式的协 议，特朗普可能会在某些问题上做出妥协，导致未来出现新的挑战和不确定性。
(三） 地区安全与多边合作
拜登政府高度重视维护东北亚地区的稳定，致力于通过多边机制和同盟体系加强与 韩国、日本等盟国的合作。面对朝鲜半岛的复杂局势，美国不仅支持盟国的安全，还积 极参与联合国、六方会谈等多边平台，以促进对话和和平解决争端。这种多边主义的做 法旨在确保各方能够在一个共同的框架内进行沟通和协调，从而有效应对区域内的安全 挑战。例如，在导弹防御方面，美国为韩国和日本提供了技术支持，帮助两国提升其导 弹防御能力；美国与韩国、日本定期举行联合军演，增强了地区内的威慑力量。此外， 美国还通过联合国安理会等国际组织推动对朝鲜实施制裁，以限制其军事活动和发展核 武器的能力。拜登政府认为，只有通过多方共同努力，才能有效遏制朝鲜的军事威胁， 并最终实现无核化目标。
而在特朗普第二任期，可能减少对多边机制的依赖，转而强调双边交易性协议250 。 特朗普在其第一任期内对朝鲜采取了“极限施压”政策，通过联合国安理会的多项决议 对朝鲜实施了严厉的经济制裁。在特朗普第二任期，这种政策可能会继续，甚至进一步 加强。特朗普可能会利用经济制裁作为主要手段，迫使朝鲜回到谈判桌前，同时也可能 通过军事演习等方式展示美国的军事力量，以增强对朝鲜的威慑。
247 吴 正 龙 . 板 门 店 “ 金 特 会 ” 传 递 什 么 信 息 [OL]. 环 球 网 , 2019. https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnKli1A.
248 任 洁 . 朝 中 社： 金正恩 与特朗普 板门店会 晤 是 “ 历史性 的”[OL]. 环球 网 , 2019. https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnKlf7T.
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特朗普在第一任期内对朝鲜采取了一系列强硬措施，包括经济制裁和军事威胁。他 通过联合国安理会推动了多项针对朝鲜的制裁决议，切断了朝鲜获取关键技术和资金的 渠道。同时，特朗普还频繁举行大规模军事演习，向朝鲜传递强烈的威慑信号。尽管这 些措施并未完全达到预期效果，但它们确实给朝鲜带来了显著的压力。例如，2017 年联 合国安理会通过了第 2375 号决议，对朝鲜实施了史上最严厉的制裁，限制了朝鲜的石 油进口和纺织品出口251。
在新一任期内，这种强硬立场可能会进一步强化。特朗普可能会继续利用经济制裁 作为主要手段，迫使朝鲜回到谈判桌前。他可能会加大对朝鲜金融系统的打击力度，限 制其外贸和外汇收入。此外，特朗普还可能通过军事演习等方式展示美国的军事力量， 以增强对朝鲜的威慑。例如，美国可能会与韩国、日本举行更多联合军演，展示三国联 合作战的能力和决心。这种策略在特朗普的第一任期内已经有所体现，如 2017 年的“警 戒王牌”联合军演，这是美韩历史上规模最大的联合空中军演之一，涉及数百架飞机和 约 1.2 万名军事人员252。
四、特朗普将如何应对朝俄军事同盟？
（一） 朝俄军事同盟的形成
朝鲜与俄罗斯的传统关系可以追溯到冷战时期，两国在历史上有着深厚的政治和军 事联系。近年来，朝鲜寻求外部支持以对抗国际制裁和美国的压力，而俄罗斯则意图通 过加强与朝鲜的关系来扩大其在东北亚的影响力，并抗衡美国及其盟友。这种关系的加 强体现在多个方面，包括军事技术转让和装备销售、朝鲜军队直接参与俄乌冲突等。俄 罗斯和朝鲜在《全面战略伙伴关系条约》中降低东北亚发生大规模战争的风险之后，军 事合作关系还在进一步深化扩大。
（二） 拜登政府的应对之策
拜登政府致力于有效遏制朝俄军事同盟的扩展，维护东北亚地区的安全与稳定。
首先，在经济制裁方面，拜登政府继续对朝鲜实施严格的制裁，以限制其核武器和 导弹计划的资金来源。例如，2021 年，美国财政部对朝鲜的贸易和船运行业实施了制裁， 特别针对朝鲜的原子能总局和几家涉嫌参与非法活动的船运公司，这些措施旨在切断朝 鲜获取关键技术和资金的渠道253。此外，2022 年，拜登政府还针对与朝鲜进行军事合作 的俄罗斯实体实施了制裁，进一步加大了对两国的经济压力。
其次，拜登政府强调与盟友和国际社会的合作，以形成对朝鲜和俄罗斯的统一战线。 在 2021 年，美国与韩国和日本举行了三边会谈，讨论了朝鲜半岛的和平与安全问题，
251 United Nations. (2017). Security Council Resolution 2375. Available at: https://undocs.org/en/SC/RES/2375[Accessed on December 20, 2024]
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并重申了对朝鲜核威胁的共同应对254。2022 年，拜登政府还在联合国安理会推动通过对 朝鲜的制裁决议，呼吁国际社会共同采取行动，以确保制裁的有效性和一致性。
最后，拜登政府在增强区域安全合作方面也采取了积极措施。例如，美国与韩国和 日本定期举行联合军演，以提高三国的军事协调能力和应对潜在威胁的能力。2023 年， 美韩联合军演“自由护盾 ”展示了美国对韩国的安全承诺，演习中包括了多种作战场景， 以应对朝鲜的导弹威胁255 。此外，美国还向韩国和日本提供了先进的导弹防御系统，以 增强其防御能力，确保地区的和平与稳定。
（三） 特朗普政府的应对之策
特朗普可能会继续采用高层会晤和个人化外交策略，试图利用特朗普与普京及金正 恩之间的联系进行谈判。通过面对面的高层互动，特朗普展示了其独特的外交风格，即 通过个人魅力和直接沟通来打破僵局。特朗普第二任期可能会延续这一策略，寻求通过 高层会晤和首脑会议迅速取得具体成果。
与此同时，特朗普政府可能会加大对朝鲜和俄罗斯的经济制裁力度，特别是针对涉 及军事合作的企业和个人实施定向制裁256。这种策略旨在削弱两国的军事合作能力和经 济基础，减少两国从外界获取资源和支持的能力。通过切断关键的资金和技术来源，美 国希望迫使朝鲜和俄罗斯重新考虑其政策立场。例如，针对朝鲜的制裁将集中在限制其 核武器和导弹计划所需的物资和技术供应，而对俄罗斯的制裁则可能涉及其能源出口和 其他战略性产业。这些措施意在对两国施加经济压力，迫使其回到谈判桌前，讨论更广 泛的议题，如无核化和地区稳定。
为了增强制裁的效果，特朗普政府可能会推动国际社会共同参与对朝俄的制裁行动， 以形成对两国的国际压力。这种多边合作旨在减少两国的国际活动空间，增加其国际孤 立感。美国将通过联合国安理会等国际组织，呼吁各国一致行动，确保制裁的有效性和 一致性。通过协调各国的制裁措施，美国可以扩大对朝鲜和俄罗斯的压力范围，使两国 难以通过其他渠道获得所需的支持。
在此基础上，特朗普政府可能会进一步增强与韩国、日本等盟友的安全合作，包括 导弹防御系统的部署和联合军事演习。美国将鼓励区域内国家形成统一战线，共同抵制 朝俄军事同盟带来的威胁。通过加强导弹防御系统，美国及其盟友可以提高应对潜在军 事威胁的能力，保护地区内的和平与稳定。
254 The White House. (April 16, 2021). Joint Statement by the Leaders of the United States, Japan, and the Republic of Korea. The White House. Available at:
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（四）影响
朝俄军事同盟的形成和发展，对东北亚地区的安全局势产生了深远的影响。这种同 盟关系不仅加剧了地区的紧张局势，而且可能导致军备竞赛的升级，对东亚的和平与稳 定构成挑战。在朝鲜半岛无核化进程方面，朝俄军事同盟的存在无疑增加了谈判的复杂 性，使得半岛的和平稳定更加难以实现。
在全球秩序层面，朝俄军事同盟可能改变大国间的权力平衡，尤其是在亚太地区的 地缘政治格局中。这种变化可能会影响多边机制的有效性，例如联合国安理会处理国际 安全问题的能力。朝俄同盟的加强可能会导致国际社会在应对地区安全威胁时的分歧和 挑战，从而削弱全球治理的效率和效果。
对于美国而言，朝俄军事同盟测试了其在全球事务中的领导地位及其维护盟友安全 的决心。美国可能需要重新评估其在亚洲的战略布局，调整军事存在和外交政策方向， 以应对这一新兴的安全挑战。这不仅涉及到美国如何加强与盟友的合作，也包括了美国 如何在地区内平衡各方利益，维护自身的战略利益。
综上所述，朝俄军事同盟对东北亚地区乃至全球的安全格局都带来了新的挑战。美 国在特朗普第二任期如何应对这一挑战，将直接影响到未来的国际关系和地区安全态势。
五、结语
（一） 东北亚国家的应对策略
1. 日本与韩国：强化独立性与多边合作
在特朗普第二任期，日本和韩国将面临新的外交政策调整，以应对美国政策变化带 来的挑战。首先，两国需要进一步强化自身的独立性和自主决策能力。面对美国可能更 加强调双边交易主义的倾向，日韩必须找到在安全和经济方面减少对美国依赖的方法。 这意味着两国需加快自身军事现代化进程，提升国防能力，确保能够在必要时独立维护 国家安全。
对于日本而言，安倍晋三政府及其后续政权已经开始了这一进程，通过修改宪法解 释允许自卫队行使集体自卫权257，并逐步增加国防预算。自 2013 年以来，日本已连续增 加国防预算，2024 年预算达到创纪录的 5.4 万亿日元，显示出其提升国防能力的决心258 。 未来几年，日本可能以继续推进这些改革，甚至考虑更加激进的措施，如发展进攻性武 器系统或建立更为广泛的区域安全网络259 。此外，日本也可寻求深化与澳大利亚、印度 等国的安全合作，日澳大利亚《互惠准入协定》（RAA）260便是示范，有助于共同构建一
257 栗硕. 日本“专守防卫 ”方针虚化演变研究[J]. 日本学刊, 2022, (04), 132-156+159.
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个更加平衡且多元化的印太战略框架。
韩国则需在保持与美国紧密同盟关系的同时，积极拓展与其他大国的合作渠道。尹 锡悦政府及其继任者应继续推动半岛和平进程，延续 2018 年《板门店宣言》的精神，
缓解半岛紧张局势，努力实现南北对话的新突破。同时，韩国可以借助“新南方政策 ” 和“新北方政策 ”261，加强与东盟及欧亚大陆国家的联系，形成多层次、多维度的外交 布局。
2. 俄罗斯与朝鲜：灵活应对与战略调整
俄罗斯在特朗普第二任期的外交策略将更加注重灵活性与务实性。尽管普京总统一 直试图改善与西方的关系，但在当前复杂的国际环境下，俄罗斯不得不做好长期对抗的 准备。为了减轻来自美国及其盟友的压力，俄罗斯可能会进一步加强与中国的战略合作， 在能源、军事等领域开展更为广泛的合作262 。此外，俄罗斯还可以利用其在中东和非洲 等地的影响力，扩大外交空间，争取更多国际支持。
对于朝鲜来说，金正恩政权面临的挑战尤为严峻。在特朗普可能采取更为强硬立场 的情况下，朝鲜需要寻找新的生存之道。一方面，朝鲜可以通过适度开放经济、吸引外 资和技术援助，逐步融入全球经济体系263 ；另一方面，朝鲜也可以尝试通过第三方斡旋 或间接谈判的方式，与美国及其他相关方进行接触，寻求缓解紧张局势的机会。此外， 朝鲜还应继续推动内部改革，提高人民生活水平，增强政权的稳定性和合法性。
（二） 美国政策变化对东北亚地区的影响
特朗普第二任期更加强调“美国优先”的原则，可能导致该地区出现更多的不确定 性和复杂性。从安全角度来看，美国可能减少对多边机制的依赖，转而强调双边交易性 协议，这会削弱现有同盟体系的有效性和凝聚力。
与此同时，美国可能加大对朝鲜和俄罗斯的经济制裁力度，特别是针对涉及军事合 作的企业和个人实施定向制裁。例如，美国对朝鲜的煤炭和石油出口实施了制裁，限 制其外汇收入264。这种策略旨在削弱两国的军事合作能力和经济基础，减少其从外界获 取资源和支持的能力。然而， 过度施压可能会引发反效果，导致朝鲜采取更为极端的行 为，加剧地区紧张局势265。因此，如何在施压与对话之间找到平衡点，将是未来几年美
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261 东盟秘书处. 韩国与东盟合作概况[OL]. 2023.https://asean.org/asean-korea-relations/.
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国外交政策的重要课题。
从经济角度看，特朗普第二任期可能推行更具保护主义色彩的政策，旨在减少贸易 逆差并确保关键供应链的安全。例如，美国对钢铁和铝征收高额关税，对高度依赖对 外贸易的东北亚经济体构成了挑战266。日本和韩国作为全球重要的制造业基地，可能会 受到关税壁垒和技术限制的影响，从而影响其出口竞争力。为此，两国需要加快产业结 构升级，培育新兴产业，提升国内市场的消费潜力，以应对外部环境的变化。
总的来说，特朗普第二任期的到来给东北亚地区带来了新的变数和挑战。各国必须 根据自身利益和发展需求，灵活调整外交政策，强化独立性与多边合作，共同维护地区 的和平与稳定。在这个过程中， 如何平衡各方利益、加强互信建设将成为关键所在。各 国还需密切关注美国政策动向，灵活调整自身的外交策略，以应对可能出现的变化，探 索新的途径来维持区域内的和平与合作。
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尽管特朗普在其第一任期的行事风格充满变数，但在南海问题上，特朗普政府继承了奥 巴马政府处理南海问题的主要思路，且表现更加强硬。特朗普主张“以武力促和平”，通过增
267 陈奕平. 从奥巴马到特朗普:美国东南亚政策的走势[J/OL]. 东南亚研究, 2017, (1): 106-114.
强军事实力来防止美国在西太平洋的影响力地位被中国所取代。首先，特朗普第一任期内美 国海军在南海“自由航行”的频率较奥巴马时期存在明显提升。相较于奥巴马时期在南海巡航 一事上“一事一议”的要求，特朗普允许美国国防部无需每次航行行动都需要征求白宫的同意， 可根据国防部需要自行制定巡航计划。其次，特朗普将南海问题作为中美经贸问题中的谈判 筹码，迫使中方作出让步。其三，特朗普政府通过渲染中国在南海问题中的造成的“威胁” ， 维持美国与东南亚盟友（泰国、菲律宾）和伙伴国家（新加坡、越南、印度尼西亚、马来西 亚等）的军事联系。269
但特朗普第一任期的外交政策中，东南亚区域并没有得到重视，在处理联盟关系时的“交 易主义”、“美国优先”的观念也导致美国并没有获得东南亚国家十足的信任。在 2019 年特朗 普政府曾对越南发起贸易调查而不顾这一行为对美越安全合作的负面影响。菲律宾杜特尔特 政府宣布减少美菲防务合作时，特朗普对此毫不在意，并称“这将会为美国剩下一大笔钱”。
拜登上任后竭力淡化“美国优先”的理念，强调“价值共识”以使全球盟友关系回温。拜登 政府执政后，布林肯相继与菲律宾、泰国、越南和新加坡的外长通话，强调与各国双边关系 以及这些国家（尤其是菲律宾）对“自由开放的印太地区”的重要意义。以目前菲律宾小马科 斯政府为代表的“亲美派”所采取的立场体现了美国在东南亚区域影响力的提高。小马科斯在 2022 年上台后，他将加强美菲同盟视为最重要的外交目标，针对中国在南海逐渐提高的影 响力进行行动。在两次访美时强调美国在“维护南海航行自由”方面的重要作用，以及加强两 国同盟关系的愿望。270 除此之外，两国肯定了美菲《共同防御条约》的适用性，意味着美国 肯定了对菲律宾的防务承诺。
菲律宾近年也加入了针对南海问题的“小多边”（minilateralism）合作机制。2023 年，美 日澳菲四方安全合作机制（SQUAD）建立，其合作议题与南海问题高度相关。2024 年 3 月， 拜登政府再次重申支持菲律宾的决心，称将在必要时根据《共同防御条约》对任何针对菲律 宾的攻击作出回应。4 月，美日菲三国领导人首次举行三边峰会，其联合声明指出，将建立 “三边海事对话”以促进海上合作。271
尽管美菲针对南海问题的军事合作如火如荼，越来越多东盟国家认识到，与中国展开务 实合作才是更好的互利共赢、管控分歧和维护地区稳定的方法。东盟及其成员国并不希望看 到南海发生真正的暴力冲突，而是希望通过外交途径来解决争端。这不仅是由于不愿重复的 战争记忆，还是出于经济因素的考量。南海是亚太地区海上贸易最重要的通道之一，全球约
269 任远喆. 特朗普政府的东南亚政策解析[J]. 美国研究, 2019, 33(1): 49-70.
270 The White House. (Sep 22, 2022). Remarks by President Biden and President Marcos of the Republic of the Philippines Before Bilateral Meeting. The White House. Available at:
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271 The White House. (April 11,2024). Joint Vision Statement from the Leaders of Japan, the
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三分之一的海上贸易需要经过南海，每年约 40%的石油产品贸易通过海上运输。272 南海地 区还蕴藏着大量稀土矿，对电动汽车电池和先进电子产品制造至关重要。此外，南海贸易航 线如果中断，欧洲、中东、非洲等区域海上贸易也会受到影响。因此，如果南海地区发生激 烈军事冲突，海上贸易中断给地区和全世界带来的经济损失将是不可估量的。
二、经贸方面
在奥巴马的两届任期内，为了支持美国与东盟建立更紧密战略关系，美国与东南亚国家 经贸往来规模也日渐扩大。美国对东盟商品出口额从 2009 年的681.5 亿美元上涨至 2016 年 的 748.9 亿美元。东盟对美国出口额则从 2009 年的 1147.2 亿美元增长至 2016 年的 1571.9 亿美元。美国对东盟直接投资额从 2009 年的 1225.5 亿美元，上升至 2016 年的3309.7 亿美 元。作为“重返亚太”的重要组成部分，《跨太平洋伙伴合作协定》（TPP）则是奥巴马任期 内推出的最重要的自贸协定。
然而，对于这一奥巴马费尽心力打造的政治遗产，特朗普兑现了他竞选期间的承诺，上 台后签署的第一个行政命令就是退出TPP，而越南、马来西亚和文莱此前为了加入该协定曾 进行艰难的经济改革。273在贸易保护主义理念之下，特朗普还于 2017 年宣布对美国的贸易 伙伴进行不公平贸易调查，马来西亚、越南、印度尼西亚和泰国在首批调查名单内，分别受 到不同程度的负面影响。
但中美的贸易摩擦也使东盟国家从中获利。2018 年特朗普向中国发起贸易战向中国商 品加征关税。在此背景下，许多中国企业依赖东南亚国家作为中转地进行转口贸易来规避关 税限制造成的影响，促使东南亚加速参与全球供应链。近年来，中国对东盟投资持续攀升， 反映中国向东盟产业转移速度加快。去年，信息传输和技术领域的投资大幅提高，凸显高端 产业合作的强劲需求。2023年，东盟已成为中国对外直接投资的第一大经济体，流量达 251.2 亿美元，占中国对外直接投资流量总额(1478.3 亿美元)的 14.2%，较上年增长 34.7%。其中， 投资的第一目标行业是制造业，为 91.5 亿美元，占 36.4% 。信息传输/软件和信息技术服务 业为 12.1 亿美元，较上年增长 192.2%，主要流向新加坡。274许多美国企业也将生产线从中 国迁往东南亚（如苹果、英特尔等），在规避美国的关税限制的同时，降低生产成本和依赖 单一生产链所带来的风险。
但机遇总会伴随着风险。成为产业链转移目的地并无法保证东南亚国家能够持续获得长 远利益。拜登延续特朗普对中国的进出口限制，并对通过东南亚国家进行转口贸易的货品也 进行了严格审查，尤其是涉及中国的商品。拜登政府商务部已对柬埔寨、泰国和越南等国运 输太阳能电池板以规避美国关税的中国公司征税。275这对许多东盟国家本国经贸造成负面影 响，如供应链稳定性降低、投资者信心下降等。
272 Martin, N. (August 25, 2024). How South China Sea tensions threaten global trade. DW. Available at: https://www.dw.com/en/south-china-sea-tensions-pose-threat-to-international-trade/a-69926497 [Accessed on December 10, 2024].
273 任远喆. 特朗普政府的东南亚政策解析[J]. 美国研究, 2019, 33(1): 55.
274 Ministry of Commerce of the People’s Republic of China (2024). 2023 Statistical Bulletin of China’s Outward Foreign Direct Investment. Available at: https://images.mofcom.gov.cn/sg/202410/20241008103051148.pdf. [Accessed on December 10, 2024]
275 The Economist (October 30, 2024). Donald Trump would leave Asia with only bad options. The Economist. Available at:
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三、特朗普第二任期会作出改变吗？
在上次竞选期间，特朗普几乎没有提及东盟和东南亚地区在其外交政策中的重要性。在 整个第一任期内，特朗普也并没有重视东盟国家本身，而是仅仅将其视为亚太战略中的棋子。 在上一任期初期特朗普推出的“禁穆令”以及他的反穆斯林言论曾引发全球批评，在东南亚也 导致印尼和马来西亚这两个拥有大量穆斯林居民的东南亚国家爆发示威游行。如今，美国对 以色列的支持将继续引发东南亚穆斯林群体的反美情绪，因此存在大量穆斯林群体的东南亚 国家政府或将依据特朗普的最新态度来谨慎考虑对美立场。此外，特朗普在第一任期内多次 缺席东亚峰会，在缺席时甚至没有派内阁级官员参加峰会。如果这种情况持续下去，东南亚 国家将认为特朗普第二届政府根本不认真对待与东南亚各国以及该地区的接触。鉴于他过去 的做法，这种情况极有可能出现。因此，特朗普政府应该在第二任期更多地参与东南亚地区 的合作与会谈。”276
鉴于特朗普对“以实力保和平”的信奉，他的第二任期大概率会继续在南海问题上采取强 硬路线，但特朗普在强化美国影响力的同时，在武力使用上十分慎重，不愿“在遥远的地方 虚耗国力”。新一届政府还将继续与菲律宾这一盟友的合作。尽管越南、马来西亚、印度尼 西亚在南海问题上也有各自的诉求，但目前的整体立场是通过外交途径，与中方保持密切沟 通和互信互利。特朗普在第二任期内可能还会继续与印太盟友和伙伴的“交易主义”合作方式， 关注盟友和伙伴能够如何帮助美国获利，而非美国能够提供什么庇护。277
尽管美国是东南亚地区的主要安全伙伴，它并非一个无条件提供支持的坚固盟友。相比 于目前旷日持久的俄乌冲突、巴以冲突等事项，东南亚事务对于美国政府而言优先级并不高。 美国作为世界头号强国，对全球各地都有着广泛关注，以及紧迫的优先事项。如果东南亚区 域紧张局势加剧甚至是发生冲突，东南亚国家不能理所当然地认为美国会伸出援手。278 根 据新加坡国立大学尤索夫·伊萨东南亚研究所发布的 2024 年东南亚国家调查报告数据，越来 越多的东南亚人对美国作为战略伙伴和地区安全提供者几乎没有信心。40.1%的受访者认为 美国不可靠，而 2023 年这一比例为 32.0% 。279 随着特朗普这一存在高度不稳定性的美国领 导人在 2025 年正式就任，东南亚人士对美国的信任度可能还会下降。因此，在南海问题上 引起暴力冲突是高风险且不理智的行动。
如果说在特朗普第一任期东南亚得益于美国对中国的关税限制，成为全球产业转移的主 要目的地之一并收获巨大经济利益，那么特朗普第二任期贸易保护主义的进一步深化则可能 让东盟国家不得不同样面对即将到来的经济风险。针对避税行为的严格审查和处罚也会对东 南亚国家自身与美国的经贸往来造成负面影响，例如对供应链稳定性和投资信心表示悲观。
276 Grossman, D. (November 23, 2024). Trump 2.0 Could Give China a Headache in Southeast Asia. RAND. Available at:
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277 Grossman, D. (August 22, 2024). Trump 2.0 Would Get Mixed Responses in the Indo-Pacific. RAND. Available at:
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278 Lee, H. L. (June 4, 2020). The Endangered Asian Century: America, China, and the Perils of Confrontation. Foreign Affairs. Available at: https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2020-06-04/lee-hsien-loong-endangered-asian-century [Accessed on December 13, 2024]
279 ASEAN Studies Center. (2024). The State of Southeast Asia: 2024 Survey Report. ISEAS - Yusof Ishak Institute.
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2019 年，时任东盟秘书长林玉辉在谈到中美贸易摩擦时曾表示，东盟经济依赖对外贸易和 投资，而贸易战给全球经济带来不确定性和不可预测性，而这是东盟不愿看到。尽管贸易战 短期内使一些国家受益，但从长远看并不利于东盟经济发展。280
尽管在安全层面东南亚国家与中国存在一些摩擦，但从经济层面来看，拒绝良好的中国 —东盟关系在经济层面上显然是不明智的。尤索夫·伊萨东南亚研究所发布的 2024 年东南亚 国家调查报告数据显示，59.5%的受访专家认为中国是东南亚最具影响力的经济大国，而美 国的这一比例为 14.3%。东南亚国家都希望与中国建立良好关系，从而享受这一大国的善意 和支持并共同发展。中国庞大的市场和生产规模已成为大多数亚洲国家的最大贸易伙伴，而 美国要取代中国成为世界主要贸易伙伴此外，中国的“一带一路”倡议还可以加强区域和多边 合作，解决许多发展中国家改善基础设施和互联互通的迫切需要。出于这些原因，亚太国家 不希望被迫在中美之间做出选择，而是希望同两国都发展良好的关系。281但在“安全上靠美 国，经济上靠中国”的现状下，鉴于美国与东南亚地区国家并不存在安全摩擦，且与许多国 家至今维持着密切的军事合作，如果特朗普在新一任期战略性地提高对与东盟经贸关系的重 视，尤其是加大在高新技术合作力度等方面，那么更加依赖于经贸合作的中国—东盟关系可 能需要面对更大的竞争压力。
280 Boonlert, T. (October 7, 2019). Trade Spat will not Affect RCEP: ASEAN. Bangkok Post. Available at: https://www.bangkokpost.com/business/1766264/trade-spat-will-not-affect-rcep-asean[Accessed on December 13, 2024].
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亿剂新冠疫苗，并通过合作伙伴帮助提高疫苗接种率。美国还支持非洲疾病预防控制中 心（Africa CDC）的能力建设，帮助非洲国家提升公共卫生体系的韧性。282在经济发展 与援助方面，拜登政府促进与非洲的经贸关系，支持非洲大陆自由贸易区的建设，提供 公共卫生和基础设施等领域的援助，帮助非洲国家实现可持续发展。在 2022 年 12 月的 美非商业论坛上，拜登宣布了超过 150亿美元的双向贸易和投资承诺、交易和伙伴关系， 以推进关键优先事项，包括可持续能源、卫生系统、农业综合企业、数字连接、基础设 施和金融。并且据统计，自 2021 年 1 月以来，拜登政府已投资并计划投资超过 10 亿美 元用于非洲的贸易、投资和经济发展。283
尽管在多边合作、价值观及可持续发展等问题上，拜登政府与特朗普政府存在较大 差异，但其延续了特朗普第一任期内遏制中俄影响力的路线。拜登政府在 2021 年 6 月 的七国集团（G7）峰会上正式提出“重建更美好世界”（Build Back Better World, B3W） 倡议。284 旨在为低收入和中等收入国家提供高标准、透明的基础设施建设选择，以应对 全球基础设施需求缺口。 B3W 的核心领域包括气候变化、健康与卫生安全、数字技术以 及性别平等，计划通过动员私营部门资本，在 2035 年前为发展中国家提供高达 40 万亿 美元的基础设施投资。285通过这些措施，美国意在增强自身在非洲等发展中国家的影响 力，并削弱中国通过大规模基础设施投资在这些地区的主导地位。
在非洲的多边合作与基础设施投资方面，拜登政府与特朗普政府的政策的表现其实 大差不差，均为达到其目标。在特朗普政府的领导下，美国在非洲的参与以“繁荣非洲 ” 计划为主，该计划于 2018 年启动，旨在促进双边贸易和投资。然而，多边机制的重要 性普遍降低，基础设施投资有限。例如，美国在非洲的直接投资保持相对平稳，2021 年总计约448 亿美元，与前几年相比缺乏活力。286
相比之下，拜登政府寻求通过多边框架和基础设施投资重振美国的参与。这方面的 一个重大努力是继 B3W 之后提出的的全球基础设施和投资伙伴关系（PGII），该倡议的
282 The White House. (August 8, 2022). Fact Sheet: U.S. Strategy Toward Sub-Saharan Africa. The White House. Available at:
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283 Ibid
284 The White House. (June 12, 2021). Fact Sheet: President Biden and G7 Leaders Launch Build Back Better World (B3W) Partnership. The White House. Available at:
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285 Reuters. (June 12, 2021). G7 adopts infrastructure plan to rival China’s belt and road strategy. South China Morning Post. Available at:
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286 Spak, G., & Saccomanno, I. (July 12, 2023). Redefining US-Africa trade relations. White & Case. Available at:
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一个重大项目是非洲洛比托走廊，这是一个旨在加强区域连通性和经济建设的铁路和基 础设施项目。截至 2024 年 12 月，美国已承诺在这一走廊进行大量投资，拜登总统宣布 增加6 亿美元，使美国投资总额达到 40 亿美元。287
可以看出，特朗普和拜登政府都认识到对抗中国在非洲影响力的战略必要性。但是 两届政府由于在非投资规模、执行速度和政策灵活性等方面的差距，美国在非洲的影响 力提升有限。相比之下，在 2023 年，中国对“一带一路 ”沿线国家的非金融类对外直 接投资达到 301.7 亿美元。并且通过这些投资，中国在非洲推动了超过 1 万公里的铁路 建设和近 10 万公里的公路修建与改造。288这些基础设施项目显著提升了非洲内部的连通 性和经济一体化。所以两届政府均未能完全取代中国在非洲的主导地位。
二、新特朗普政府对非洲政策预测
特朗普在 2025 年再次执政，其对非洲的政策可能重申“美国优先 ”原则，同时在 经济、安全和对华竞争领域进行调整。
（一）经济贸易
2000 年，时任美国总统克林顿签署实施了《非洲增长与机会法案》（AGOA），该法 案通过取消关税和配额，显著促进了撒哈拉以南非洲国家向美国市场的出口。AGOA 涵盖 约 6,500 种商品，为非洲国家，特别是纺织和服装行业，提供了进入美国市场的优惠条 件。这一政策使非洲的出口贸易实现了质和量的飞跃。例如，在 AGOA 的支持下，肯尼 亚的服装出口大幅增长，从 2001 年的 5,500 万美元增长到2022 年的 6.03 亿美元。服 装行业目前占肯尼亚对美国出口总额的 67.6%。南非利用AGOA 实现了出口产品的多样化， 尤其是在汽车行业。对美国的汽车出口额在 2001 年至 2022 年间增长了 447.3%。在 AGOA 实施的第一年，南非的汽车出口量从 2000 年的853 辆增加到 2001 年的 14,873 辆。加 纳同样从AGOA 中受益，其对美国的出口额从2000年的2.06亿美元增加到2022年的27.6 亿美元。虽然仅 26%的贸易属于 AGOA 框架，但该协议推动了非石油产品的出口，如植物 根茎、纺织品和旅行用品等。289
在第一任期内，特朗普政府在 2018 年推出了“繁荣非洲 ”（Prosper Africa）计
287 Weissert, W., & Imray, G. (December 5, 2024). Biden says ‘Africa is the future’ as he pledges
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划，旨在增加美非双边贸易和投资。尽管该计划试图扩大美非经济联系，但其重点主要 放在私营部门的参与和强调对美国企业有利的交易型贸易协议上。此外，政府对多边贸 易协议的重要性持怀疑态度，倾向于优先考虑“互惠贸易”，并对非洲增长与机会法案 （AGOA）这样的非互惠贸易优惠政策持保留态度。
特朗普政府的“美国优先”政策经常与非洲的发展需求发生冲突。例如，由于贸易 实践、人权问题或未能符合美国外交政策目标等原因，部分非洲国家的 AGOA 资格受到 严格审查甚至被取消。2019 年，喀麦隆因涉嫌侵犯人权而被剥夺 AGOA 资格，标志着美 国对非洲贸易优惠政策的条件化趋势。
如二任期内特朗普政府很可能基于“互惠贸易 ”原则重新评估 AGOA，这样将会使得 非洲国家目前享受的免税和免配额待遇可能面临削减甚至取消的风险。相应地，美国可 能推动双边贸易协议，以优先满足其自身经济利益。尽管这一策略旨在确保美国从与非 洲的贸易中获得更大的经济利益，但它可能对非洲经济产生严重的负面影响。如果失去 AGOA 的优惠政策，非洲国家的商品进入美国市场将变得更加困难，不仅需要支付更高的 关税，其价格竞争力也会下降。这将导致出口减少，相关行业的收入下降，从而影响就 业和经济增长。
为了弥补对美出口的损失，非洲国家可能会加强与其他市场的贸易合作，尤其是与 中国和欧洲的合作。例如，通过“一带一路 ”倡议，中国已成为非洲的重要贸易与投资 伙伴，而欧盟则通过“除武器外一切产品 ”（Everything But Arms, EBA）计划继续为 非洲提供贸易优惠。这些替代性伙伴关系可能帮助非洲国家部分弥补失去美国市场准入 的影响，但这一转变需要时间，同时也要求非洲国家在贸易策略上进行实质性的调整。
（二）安全领域
在奥巴马政府（2009 年至 2017 年）期间，美国采取了一种多层次的安全策略来应 对非洲的安全挑战，重点在于多边合作与增强非洲国家的自主安全能力。奥巴马政府通 过扩大美国在非洲的军事存在，强化维和能力建设，以及协调军事与外交资源，努力推 动非洲的安全与稳定。
在此期间，美国在非洲部署了约 5000 至 6000 名军事人员，这些人员主要从事情报 收集、监视、侦察和培训任务，旨在提升非洲盟友的军事能力。290吉布提的莱蒙尼尔营 地是美国在非洲之角反恐行动的核心基地，而喀麦隆的加鲁阿等前沿作战基地则为打击 博科圣地等极端组织提供了支持。这些军事部署展现了美国通过有限但关键的存在来维
290 Haltiwanger, J. (October 23, 2017). Top senators didn't know the U.S. military was in Niger. Newsweek. Available at:
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护地区稳定的战略意图。291
并且，奥巴马政府在支持非洲维和能力建设方面也投入了巨大的资源。自 2009 年 以来，美国拨款近 8.92 亿美元，用于发展非洲的维和能力，并通过培训和装备帮助超 过 25 万名非洲军警参与联合国和非洲联盟的维和任务。292这一努力通过一系列关键项目 得以实现，包括“全球维和行动倡议 ”（GPOI）和“非洲维和快速反应伙伴关系”（APRRP）。 前者旨在帮助合作伙伴国家建立自给自足的维和能力，而后者则聚焦于埃塞俄比亚、加 纳、卢旺达、塞内加尔、坦桑尼亚和乌干达六国，旨在建立快速部署维和任务的能力。
此外，奥巴马政府特别强调军事与外交工作的协同效应。通过“国家警卫队州伙伴 计划”等项目，美国加强了与非洲国家的互动，帮助它们在军事培训与机构发展方面取 得进步。293这种综合性的策略不仅降低了对直接军事干预的依赖，还有效维护了美国在 非洲的战略利益，同时促进了非洲的长期安全与稳定。
这一战略展现了美国在非洲的多维度安全布局，其核心目标是在维护地区安全的同 时减少直接军事成本，将更多责任转移给非洲本地力量。这种模式为非洲安全合作提供 了一个重要的参考，也反映了美国在全球安全政策中的灵活调整能力。294
在拜登总统执政期间，美国在非洲的军事也发生了重大变化，尤其是在为了应对该 地区不断变化的政治动态方面。特别注意的是在尼日尔政府决定终止反恐任务后，美国 在 2024 年 9 月之前从尼日尔完全撤军。此举标志着美国军事战略的转变，强调减少对 非洲大陆的直接军事干预。同时，拜登政府还推出了“美国战略”“撒哈拉以南非洲战 略”，都旨在与地区领导人就气候变化、流行病恢复和粮食不安全等问题进行接触，同 时采取更全面的方式进行军事接触。295
新一届特朗普政府预计将会大幅减少美国在非洲的军事存在，将重点从直接军事干 预转向支持性角色。这一调整的核心是通过重新分配资源，将注意力集中在对抗中国和
291 Watson, K. (October 23, 2016). Where does the U.S. have troops in Africa, and why?. CBS News. Available at: https://www.cbsnews.com/news/where-does-the-u-s-have-troops-in-africa-and-why/ [Accessed on December 22, 2024]
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俄罗斯等全球竞争者的影响力上。与此同时，私人军事承包商（PMC）的使用可能会显 著增加，这一策略延续了特朗普第一任期的方针。通过依赖 PMC 执行任务，美国能够在 减少直接军事风险的情况下继续维持其在非洲的影响力。这样一来，不仅增强了战略灵 活性，也降低了美军在非洲行动的可见度。然而，这种策略也存在潜在风险。过度依赖 PMC 可能导致对相关公司的监督和控制不足，进而增加侵犯人权和违反国际法的风险。 此外，过度依赖私人军事力量也可能削弱美国对军事行动的直接控制，从而影响其在非 洲的长期战略利益。
同时，特朗普政府可能会在北非加大与法国的反恐合作力度，试图在这一地区遏制 伊斯兰极端势力的扩张。根据《2025 计划》报告，美国的国家安全利益要求其更加依赖 法国在北非的军事存在，与之共同应对恐怖主义威胁以及俄罗斯通过瓦格纳集团在北非 的影响力。这表明特朗普政府将通过国际合作的形式加强北非地区的军事部署，同时确 保这些行动符合美国的利益。与此同时，特朗普政府的军事安全政策也将更加注重应对 来自中国和俄罗斯的挑战。报告强调，美国应优先支持那些与其利益一致的非洲国家， 帮助它们提升军事能力，以抵御中国和俄罗斯的影响力扩张。此外，特朗普政府可能采 取更大胆的外交军事行动，例如推动承认索马里兰的国家地位，以此作为抗衡中国在吉 布提影响力的战略手段。这一政策将进一步加剧非洲之角地区的紧张局势，并可能引发 与索马里、厄立特里亚及埃及的冲突风险。
总的来说，特朗普可能的新任期非洲军事安全政策将以“美国优先”为核心，围绕 强化与私人军事承包商合作、非洲国家的安全合作和遏制中俄影响力展开。
（三）在非洲地区的对华竞争策略
奥巴马和拜登两届政府都认识到非洲的战略重要性以及中国在非洲日益扩大的影 响所带来的挑战。虽然两届政府的总体目标一致，但在策略和认识上却存在显著差异。
奥巴马政府通过多边合作和发展援助来加强美国与非洲的关系。这种策略的核心是 通过国际合作和支持非洲国家的可持续发展来对抗中国在非洲的投资模式。例如，2014 年的美非领导人峰会（U.S.-Africa Leaders Summit）就是奥巴马政府的一项重要举措， 旨在深化美非经济联系，同时应对地区安全问题。296这一策略试图将美国塑造为非洲发 展的合作伙伴，与中国主导的大规模基础设施投资形成鲜明对比。然而， 这种方法存在 一定局限性。奥巴马政府的政策虽然在强调长期发展目标方面表现突出，但由于依赖国 际机构和多边协作，政策实施往往较为缓慢，未能在短期内提供与中国投资规模相当的 竞争力。
296 Carson, J. (August 28, 2014). US-Africa Summit: An unexpected success for Obama’s foreign policy. African Arguments. Available at:
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与奥巴马政府相比，拜登政府采取了一种更为务实的“合作竞争”战略，其核心是 与非洲国家和国际组织合作，提供替代融资渠道，减少非洲国家对中国的依赖。拜登政 府更倾向于直接参与关键领域的投资，例如支持连接安哥拉、赞比亚和刚果（金）的“洛 比托走廊铁路项目”。这一项目被视为对抗中国“一带一路 ”倡议的一部分，通过提升 区域互联互通，为非洲国家提供不同于中国的基础设施发展模式。297拜登政府的策略更 强调非洲国家的自主性和互利合作。比如，利用美国国际开发金融公司（DFC）推动私 人资本参与非洲基础设施建设，以提供比中国更透明和可持续的融资选择。此外，拜登 政府更加关注非洲的债务可持续性问题，与中国相对不透明的贷款条件形成对比，力图 将美国塑造为非洲长期稳定发展的可信伙伴。
奥巴马政府的政策重在通过发展援助和多边合作为非洲国家提供支持，但政策实施 效率较低，且更多关注民主治理和广泛的经济发展目标。拜登政府则更注重与非洲国家 直接合作，强调战略性基础设施投资以服务于美国的地缘政治利益。同时，拜登政府对 中国在非洲的影响采取了更为具体的应对措施，力求通过提供多样化的合作方案，与中 国展开直接竞争。
面对中国在非洲地区日益增长的影响力，特朗普政府在第二任期内可能采取更直接 的对抗措施，这或将包括鼓励美国企业在非洲基础设施建设中与中国加大竞争，提供替 代性的融资渠道，并吸引非洲国家减少对中国贷款的依赖。此外，美国还可能通过“政 治提醒 ”策略，如：派遣美国高层官员访问非洲国家等，警告非洲国家不要过度依赖中 国的“一带一路 ”倡议，试图削弱中国在非洲的影响力。298
在特朗普的第一任期内，美国对非洲的政策重点之一是遏制中国和俄罗斯在该地区 的影响力。2018 年，当时的美国国家安全顾问约翰 ·博尔顿明确表示，中国通过“一带 一路 ”倡议在非洲进行的大规模投资可能使非洲国家陷入所谓的“债务陷阱”，美国的 非洲战略旨在应对中国在非洲日益增长的影响力。为此，特朗普政府采取了一系列措施。
为了提供替代融资渠道，美国成立了国际发展金融公司（DFC），该机构自2019 年 起为非洲发展项目提供可持续且透明的融资选择，与中国的贷款形成竞争。为了鼓励美 国企业参与非洲基础设施建设，特朗普政府推动双边贸易协议谈判，针对非洲国家的具 体需求和资源特点量身定制合作内容，吸引美国企业投资于能源和基础设施等关键领域。
297 Flanagan, J. (December 2, 2024). Biden visits Angola to counter Chinese influence in Africa. The Times. Available at:
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298 Asadu, C. (November 13, 2024). In Africa, meager expectations and some hopes for a second Trump presidency. AP. Available at:
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为了减少非洲国家对中国贷款的依赖，美国政府倡导可持续投资，鼓励非洲领导人选择 能够促进自力更生且成本合理的外国投资，与中国贷款带来的债务风险形成鲜明对比。 此外，美国通过教育宣传和政策对话向非洲政府介绍不透明融资安排可能带来的债务问 题，鼓励透明度和财政责任的落实。这些努力都是特朗普政府更广泛战略的一部分，旨 在为非洲国家提供中国影响力之外的可行替代方案，以减少非洲国家对中国的依赖。
一个最鲜明的例证是，特朗普在第一任期内推出了“繁荣非洲 ”倡议，该倡议旨在 加强美国与非洲之间的贸易和投资关系，但由于缺乏清晰的战略规划和充分的资源支持， 该计划的影响有限。这一局限性主要体现在资金不足和成果较少上。
尽管“繁荣非洲 ”目标宏大，但在实际操作中却面临资金有限的问题。例如，拜登 政府在 2022 年为该计划申请了 1 亿美元预算，并宣布了 1.7 亿美元的支出计划。然而， 这与美国每年向非洲提供的约 100 亿美元援助相比，占比并不高，显示出对该计划优先 级的限制。299截至 2024 年初，该计划声称促成了 1852 笔交易，涉及 49 个非洲国家，总 额约860 亿美元。300然而，与其他全球主要经济体在非洲的经济活动规模相比，这一成 就显得不够突出。同时，近年来，美国对非洲的直接援助预算有所波动，部分项目甚至 出现了资金削减。这种不一致的政策执行加剧了非洲国家对美国承诺的信任危机。
与此同时，中国通过“一带一路 ”倡议在非洲的经济影响力持续增长。2021 年，中 非贸易额约为 2540 亿美元，而美非贸易额仅为 640 亿美元，301反映出两者在经济合作规 模上的巨大差距。此外，中国在非洲的投资成果明显，例如建设铁路、港口和电站等基 础设施，而美国的投资虽然也有成效，但在规模和影响力上难以与中国相比。截至 2022 年，中非贸易额已达到2820 亿美元，稳居非洲最大双边贸易伙伴地位。中国对非洲的 直接投资累计超过 1500 亿美元，并在基础设施、能源和通信领域进行了大量投入。例 如，中国已承诺为非洲各类项目提供 510 亿美元支持，并计划创造至少 100 万个就业岗 位。302这些举措显著增强了中国在非洲的经济影响力。
在特朗普的第二个任期内，预计其政府将继续采取措施对抗中国在非洲的影响力。 这可能包括加强对非洲国家的政治“提醒”，强调与中国合作可能带来的风险，如债务
299 Rauch-Mannino, N. (June 27, 2023). Prosper Africa at Four: Successes, Questions, and Next Steps. The Heriatge. Available at:
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负担和主权受限。同时，美国可能加大对非洲基础设施项目的投资力度，提供更具竞争 力的融资方案，吸引非洲国家选择美国作为合作伙伴。此外，特朗普政府可能通过外交 手段，联合其他西方国家，共同对抗中国在非洲的影响力。然而，实施这些战略并非易 事。一方面，要与中国在非洲的庞大基础设施项目竞争，美国需要投入巨大资源；另一 方面，要协调西方国家形成统一战线，涉及复杂的外交努力。此外，非洲国家并非被动 的接受者，它们通常会主动选择最符合自身利益的合作伙伴，而这可能与美国的目标不 一致。
并且近年来，许多非洲国家在对外合作中展现出日益强烈的主动性，倾向于与多方 建立关系以最大化利益。尽管美国可能会提供替代方案，但中国在基础设施建设和关键 领域的投资对非洲经济至关重要。非洲国家倾向于通过多元化的合作伙伴关系，在中美 之间争取最大利益，而不是卷入二者的对立之中。美国对非洲是否会有影响以及其影响 力的大小主要取决于几个关键因素：美国的投资和融资是否足够有吸引力，与中国相比 是否具有竞争力；美国政策是否尊重非洲国家的发展目标和主权；美国是否能够保持长 期的参与，而不是间歇性地介入非洲事务。所以，特朗普政府可能在非洲将继续采取措 施对抗中国，但能否取得预期效果，很大程度上取决于资源投入、外交协调，以及非洲 国家的态度和选择。
（四）非传统安全议题
前文提到，特朗普政府的非洲政策以“美国优先”为核心，强调现实主义和交易性 原则。对此，不难看出在民主与人权领域，特朗普政府 1.0 时期减少了对非洲国家内政 的干预，转而专注于务实合作。这种转变反映了美国在非洲的战略调整，即在不强加自 身价值观的情况下，寻求与非洲国家在经济和安全领域的共同利益。未来， 特朗普第二 任期可能在非洲的民主和人权政策可能会延续其务实合作的取向，减少对非洲国家内政 的干预，专注于经济和安全利益，但这也引发了对美国在非洲影响力下降的担忧。减少 对民主与人权的关注，可能被视为对非洲国家治理问题的忽视，进而影响美国的软实力 和道德领导地位。而且，特朗普政府对非洲事务的优先级较低，可能导致非洲国家寻求 其他国际伙伴，填补美国留下的真空。
在公共卫生方面，在特朗普第一任期内，其政府曾多次提议大幅削减对外援助，包 括对非洲的卫生项目支持。尽管国会多次干预以维持资金水平，但这一系列提案反映了 特朗普政府减少参与全球卫生计划的倾向。在第二任期预计会延续这一趋势，这可能导 致对关键卫生服务（如总统艾滋病紧急救助计划PEPFAR）的支持减少，而这一计划在 非洲抗击 HIV 方面发挥了至关重要的作用。援助的削减可能会削弱非洲国家在疾病预 防和治疗方面的能力，使其在面对健康危机时更加脆弱。
在气候变化方面，特朗普政府第一任期内退出了国际气候协定，并削弱了许多环境
保护法规，偏向化石燃料生产而非可再生能源的发展。这一政策可能在在第二任期内得 清华大学社科学院全球化研究中心/民智国际研究院 10
到延续甚至加强，美国可能会放宽非洲国家在减排方面的承诺，同时减少对气候韧性项 目的支持。这不仅可能削弱全球气候治理的整体进程，还可能影响非洲国家的环境政策， 特别是那些依赖国际支持应对气候变化的国家。非洲大陆对气候变化的影响尤为敏感， 此类政策转变可能使该地区面临更严重的环境和社会风险。
在民主价值观的推广方面，在第一任期内，特朗普采取了更具交易性的外交政策， 优先考虑经济和安全利益，而相对忽视了民主和人权的推广。这一现实主义立场使得美 国减少了对非洲国家治理问题的关注。该政策预计在第二任期继续保持，美国在非洲推 广民主原则的影响力可能会进一步减弱，从而为某些国家的威权倾向提供空间，同时削 弱美国在非洲的软实力和道德权威。
总的来说，特朗普政府在第二任期内可能会继续优先考虑短期的经济和安全利益， 而非长期的公共卫生、环境可持续性和民主治理方面的投资。这种政策导向虽然符合“美 国优先”的主张，但可能对美非关系和非洲的长期发展轨迹产生深远的影响。
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恰如彼得 ·迪金森（Peter Dickinson）所说，特朗普是一个难以捉摸的政客，也许是有
303 滕 建 群 . 论 美国特朗普主义的 兴 起与 影响[OL]. 中国国际问题研究 院 , 2020. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_ 10591571
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史以来入主白宫最不可预测的政客，预测特朗普的下一步行动是一项挑战306。应对“后特朗 普时代”的不确定性和不稳定性已经成为国际社会共同的议题。首先，多边主义需要重建， 国际机构在规则制定中应推动更广泛的参与，减少美国的单边影响。其次，从地缘政治角度 上讲，欧洲应加强战略自主，减少对美国在防务与技术等方面的依赖，亚太国家则可以通过 加强多边合作，制衡美国政策的不稳定性。卡内基国际和平基金会 2024 年 4 月的文章指出， 马克龙对美国为欧洲提供安全保护伞的未来不抱幻想，他只是不想等到华盛顿缩减承诺，并 认为欧洲应该做好准备307。对于发展中国家来说，在后特朗普时代可以共同探索新的全球治 理模式。置身于联结程度日渐紧密的世界，面对其中的挑战，好的应对方法不是通过隔绝和 孤立抵御风险，而是加强合作与治理，确立更加透明和稳定的全球治理框架，以应对后特朗 普时代美国政策的不确定性。正如外交关系理事会早在 2017 年就指出的那样，维护全球治 理支柱这一濒危架构的国际主义者的紧迫任务是确保其进程透明，其利益得到广泛分配，其 对日常福祉的贡献得到记录和赞赏308。
全球化程度的加深意味着在国际事务的盘根错节前愈发需要多元的、动态的应对之策。 面临“后特朗普时代 ”这一新的世界变局，国际社会也应以适时而变的心态做出新的行动。 如果说我们在持续震荡的世界变局中学到了什么，或许就是保持重构的勇气与重塑的信念。
306 Davalou, L. (November 8, 2024). Trump’s unpredictable policies could alter the course of war in Ukraine. Euronews. Available at:
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307 Dempsey, J. (April 25, 2024). Judy Asks: Will Macron’s Vision for European Defense Gain
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308 Kahler, M. (January 31, 2017). President Trump and the Future of Global Governance. Council on Foreign Relations. Available at: https://www.cfr.org/blog/president-trump-and-future-global-governance [Accessed on January 13, 2025]
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