民智漫谈


反腐是一个长期且艰巨的过程,没有捷径可走。


(正文约4100字,预计阅读时间13分钟)


腐败是政治的“癌症”,是和平时期国家面临的最大危险,也因此被称为“全球性灰色瘟疫”。


联合国开发计划署将给腐败的定义是“通过贿赂、敲诈勒索、以权谋私、任人唯亲、欺诈、速度钱 ( speed money) 或挪用公款等手段,滥用公权力、官职或权威以谋取私人利益”。


目前,大多数国家都或多或少存在一定的腐败现象,它不仅对公共权力的运行危害性极大,而且会在社会范围内引发普遍的担忧和恐慌。


因此,很多国家都行政、立法和司法部门都为遏制腐败现象做出了许多努力,今天民小智君就将盘点一下各国的反腐政策与最新进展。



美国反腐:立法先导


美国建国后的二百多年内,从建国初期的无腐败现象,再到进步时代的公开腐败,其腐败问题经历了低-高-低的曲折发展过程。


20世纪,在数届政府的改革整治下,腐败才有所缓解。到了20世纪80年代,美国的腐败现象维持在相对平稳的低水平——据美国司法部数据,1983年全美因贪污受到联邦政府指控的公职人员约为1100人,该数字在数十年间呈现平稳曲线,在全球而言都是一个较低的比例


那么,美国是怎么做到“清廉政治”的呢?



建国之初,美国完全依赖道德防腐。当时,贵族们严格的道德修养和虔诚的清教徒信仰基本为美国社会排除了政治腐败的可能。


然而到19世纪中期,西进运动及工业化快速席卷美国,美国大步迈进“镀金时代”,政党分肥、党魁操纵选举等腐败现象滋生、蔓延。


据统计,1870年—1900年间,更有超过10%的国会议员公开腐败。道德或良心的约束对制约腐败来说早已无济于事。也因此,美国才开始通过司法体系遏制腐败现象,主要手段如下:



第一,开启文官改革,改“分肥制”为“功绩制”


过去,美国实行政党分肥制(也称政党分赃制,spoils system)政府官员随选举共进退——一方面,导致公职人员频繁大换血,破坏政府工作的稳定性;另一方面,导致党派内任人唯亲、政风败坏。


因此,文官改革重新设立“功绩制”,1883年国会通过《彭德尔顿文官法》,将选拔官员的标准由“政治忠诚”改为“才能与道德”,打破职位任命权的垄断现象,减少了政治腐败的机会



第二,规范国会议员的竞选费用,从而防止外部集团的腐蚀


一直以来,国会集团立法活动的背后隐藏着利益集团的激烈斗争,立法结果常常与竞选捐款存在密切联系,美国早在20世纪初就出现大财团左右政治选举的问题。


因此,美国国会出台系列法案对竞选基金的筹集作出明确限制,力图减小资本对立法和选举结果的影响以遏制腐败现象。


例如,1925年通过《联邦贪污对策法》,将间接贪污作为重点称处对象,规定总统或国会议员得到超过100美元的捐款就必须登记。



第三,对政府行为进行道德立法,规范政府官员行为


美国最初的道德防腐全凭自觉,没有出台相关法案;而后期道德立法既明确了对官员腐败行为的定义,也为腐败设置“高成本”从而警惕官员。


1978年,美国通过《政府道德法》,规定公职人员任职前须公开自己及配偶的财务状况、任职后按月申报;1989年通过《政府伦理法修正案》,对公职人员的演讲薪酬、收受礼品以及应邀旅行的金额都做出明确规定。



当然,美国反腐败取得一定成果不仅归功于法理系统,也依靠社会各界的努力。


一方面,新闻媒体这项“第四权力”在监督腐败问题方面起到重要作用。据统计,1870-1920年,独立性城市报纸的比例由11%增长至62%,逐步摆脱对政党的依赖,为揭露贪污腐败现象作出巨大贡献。


另一方面,除新闻记者之外,当时美国的小说创作者以及其他普通民众也参与到进步主义运动中去,致力于揭发一些政治丑闻。


可见,在美国的反腐过程中,立法起到了核心作用,与之相辅的是社会各界的广泛参与



不过,虽说美国政府通过立法、媒体督促等多种手段有效打击了政府官员的腐败行为,但是美国政府真如其所标榜的那样“清廉”吗?


就去年的美国大选来说,无论是拜登还是特朗普,所收到的赞助金额数目庞大,截止2020年10月14日,拜登累计筹款9.38亿美元,特朗普累计筹款5.96亿美元,支持美国政治家各项政治活动的政治献金,难道不是合法的贿赂、合法的腐败吗?


所以说美国要真正做到“清廉政治”,还应继续扩大其立法范围,规范政治家在竞选、游说的种种行为,同时在立法的基础上,加强执法力度,政府数据应继续公开化、透明化,以更好受到民众监督,从而真正打击腐败,对于美国来说,真正的清廉仍然是长路漫漫。


俄罗斯反腐:高度重视但仍待解决


苏联末期,干部阶层特权泛滥,官员滥用公共权力的腐败现象屡见不鲜。腐败使苏共失去民众信任,也点燃了苏联解体的导火索。


然而,继承了苏联大部分遗产的俄罗斯,虽然开启了一系列的政治经济制度改革,但腐败问题却较之前有过之而无不及


根据非政府组织“透明国际”(transparency international)对全球清廉指数(Corruption Perceptions Index, CPI)的排名,182个国家中,俄罗斯于1997年排49位,2008年排145位,2020年排129位(不过,CPI反映的是商人、学者及分析从业者对各国腐败状况的评判,不具备绝对客观性)。


然而实际上,叶利钦后的普京、梅德韦杰夫两位总统一直对腐败问题高度重视并严厉打击


第一,俄政府将反腐败提升至“国家战略”地位,全面地规划和组织反腐工作。梅德韦杰夫上台后就启动了反腐败计划,在反腐两年多后,其政府认识到反腐是一项长期性工作,需要有计划的开展,因此将反腐工作由“计划”提升至“战略”高度。


第二,制定《反腐败法》等一系列法律,明确定义腐败行为并提出惩罚措施。其中明确规定,公职人员只能接受3000卢布以下的礼物;如果滥用职权或受贿将被处罚100万卢布;欲辞职前往商业机构任职,必须提前两年提出申请。


第三,对公务员实行严格的财产申报制度,要求公职人员及其配偶、子女定期申报收入和财产情况,要求中不仅包括不动产、股票等财产信息,也涉及学术、教学活动等收入信息。


第四,减少政府对企业经营活动的行政限制和官员对企业的审查。毕竟,政府对企业的管制权力越小,官员与商界勾连腐败的机会也就越少。


除此之外,俄罗斯还通过建立电子数据库等方式对公职人员进行监督



凡此种种,俄罗斯的反腐政策不可谓不周全,法律条款不可谓不严密,然而腐败问题似乎始终是俄罗斯社会的一颗毒瘤,原因究竟在哪?


首先,俄罗斯从苏联转型而来,体制上存在一些漏洞,腐败问题由此产生并扩散


虽然苏联解体已经近三十年,但俄罗斯社会经历的不是一个简单的转型,而要打破原有的国家、经济运行规则,民众也需重建对社会的认识,这是一个极为复杂的过程,也容易形成充满矛盾和不安的社会环境,腐败问题尤其容易滋生。


其次,虽然俄罗斯反腐败法律已经较为严格,但执法效果不尽如人意


据西蒙尼娅在《国家腐败的特点》中写道,在反腐力度加大的同时,俄强力部门的腐败问题却尤为突出,内务部腐败状况尤为严峻。这就说明,并不是“有法可依”就能解决腐败问题了,关键还在于“执法必严、违法必究”。



再者,俄罗斯社会已经形成了腐败与贿赂的社会风气,造成恶性循环


俄罗斯学者诺莫科诺夫曾在2004年于符拉迪沃斯托克市进行了有关居民与腐败关系的社会调查,其中61%的受访者认为“贿赂在日常生活中是不可避免的”。


政府的官僚化和低效迫使人们行贿,而行贿则导致问题更加严重。而当社会对贿赂与腐败的“默许”形成共识之时,违法行为就被“合理化”了,问题则变得难以根除


从俄罗斯的反腐经验来看,在反腐的进程中,立法是必需条件,但法律出台后的执行工作却更为艰难。根据国家体制情况严格地执行反腐条例,是需要强大决心和长久耐力的,与此同时,全民参与和社会监督的良好风气也必不可少。



新加坡反腐:亚洲的“世外桃源”


新加坡向来被树立为亚洲的反腐标杆,在2020年的全球清廉指数中排名第三,是前十国家中唯一的亚洲国家。其反腐模式虽然可供他国借鉴,但也存在一些独特之处。


在新加坡的反腐模式中,除了设定专门的反腐机构、严格立法、公正执法这些优势之外,最突出的特点要属高薪养廉和严刑峻法



其中,首当其冲的就是高薪养廉制度,新加坡实行的是政治职位薪酬与全国收入最高的富人挂钩的薪金制度


尽管经过了多次不同程度的调整,其公职人员水平仍远高于其他发达国家,其中包括以廉洁著称的北欧五国。例如,2012年新加坡总理年薪在削减到220万新币后,仍然是全球排名第二的中国香港特首年薪的3.1倍,美国总统的4.2倍。


与高薪养廉配套的是中央公积金制度,这既是一种社会保障制度,也是一种强制储蓄方式——因为它规定,如果公职人员发生腐败行为,其公积金及养老金会收归国家所有。这显然增加了腐败行为的成本,也能有效遏制腐败现象。


不过,高薪解决的只是腐败的成本问题,但腐败行为不仅是理性的“成本收益权衡”,更多时候表现为社会性的集体行动,因此高薪并不能完全解决腐败的“动机成本”。例如,2013年新加坡反贪局内部发生特大贪腐案,前助理局长挪用176万新币。可见,高薪并不能完全堵住贪婪的源泉。


其次,采用“严刑峻法”作为惩处后果,也是新加坡反腐机制中的重要一环


新加坡有倡导用严刑峻法来维护公众利益的法治环境,在处理公职人员腐败问题的过程中,其司法机关会采用刑事司法领域极为罕见的“举证责任倒置原则”。


这指的是司法机关在未掌握犯罪证据的情况下,责令本人说明某笔巨额财产来源,如果本人无法说明是合法来源,则直接判定公职人员有罪。这种制度固然对腐败分子形成了巨大震慑,但也可能会对普通公职人员带来一些负担。



的确,新加坡的反腐水平在全球处于领先位置。不过,考虑到新加坡的面积和人口规模较小,其经验对我国反腐而言可能相对有限


对我国反腐的启示


十九届中央纪委第五次会议在一月底举行,习总书记提出“反腐败没有选择,必须知难而进”。我国的反腐败工作在过去几年获得重要进展,在未来也将坚定不移地执行。


合理借鉴他国反腐的成功经验和失败教训对我国反腐败进程亦有所增益



首先,腐败是一种多发的政治问题,各国都需要根据自身情况设计系统、全面的反腐制度


腐败可能发生在任何一个国家和任何一个种族群体,孟德斯鸠在《论法的精神》里指出“一切有权力的人都容易滥用权力”。


虽然行使权力的人必然在成长过程和行政工作阶段分别接受普适性和专门性的道德教育,但在真实的利益诱惑面前,谁也不能保证道德约束一定能战胜人们“个人利益最大化”的天然欲望。



由此,每个国家都需要设计系统的反腐制度


但正如孟德斯鸠所说,“要防止权力被滥用,必须通过事物的统筹协调,以权力制约权力”。之所以强调“系统设计”,正是因为实践中展现出腐败是多方参与的复杂“交易”,解决腐败仅靠公职部门是不够的,更需要社会各界的联动


其次,法律手段是反腐的核心办法


世界各国的实践证明,道德约束和口头说教不足以威慑意图腐败的“不称职”公职人员;只有严密的法律制度和严格的执法程序才能遏制腐败现象。相比于法律的出台而言,严格的执法和有效的监督更加困难。


要做好以上这两点,就必须确保任何人都不能凌驾于法律之上,以及法律能得到公正执行和有效监督


另外要注意的是,法治反腐不一定是学习严刑峻法,而是营造社会对腐败零容忍对长效机制。目前,我国反腐向基层下移,严厉打击群众身边的“小贪小贿”,正是旨在降低社会对腐败的容忍度。



再者,反腐需要持续努力,反腐败制度需要不断完善


正如英国史学家阿克顿勋爵所说,“权力倾向于腐败,绝对的的权力倾向于绝对的腐败”。即使一系列反腐措施已经设立,但由于权力和金钱的“迷人”,一些权力操作者仍会利用制度的漏洞另谋钻营之法。


例如,美国进步时代的反腐举措中,国会对竞选资金的管理立法做出限制,但地方党魁仍旧利用其中漏洞采取其他措施扩大对候选人的捐赠,例如他们提高公司职员薪水,让其将这部分额外金额用以捐助候选人,而这部分金额早已超过国会立法中规定的最高限额。


可见,反腐是不可能一蹴而就的,只要权力存在,就有腐败行为发生的可能。所以,任何一个国家对腐败问题的治理都是一个长期且艰巨的过程,需要循序渐进、持之以恒地开展大量基础工作,没有捷径可走



作者:陈奕蓉,民智国际研究院研究助理,南京师范大学法语专业


文字编辑:潘莹琪

图片编辑:潘莹琪

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